Introduction

Considering anticipated reductions in federal funding for the island, the threat of potential cuts to essential services looms even larger. Programs as necessary and successful as the Earned Income Tax Credit (EITC) have already been flagged by the Financial Oversight and Management Board (FOMB). In its latest certified fiscal plan, the FOMB proposed that the government consider adjusting the eligibility criteria[1] to reduce the cost of the EITC program in Puerto Rico, which, according to the latest data from the Department of the Treasury, amounted to $1.303 billion for tax year 2023.

The fiscal plan specifically targets two vulnerable groups: retirees[2] and young individuals under 26 years old without dependents. In its effort to disqualify both groups from EITC eligibility, the Board argues that, first, because pensions do not derive from direct employment, they do not advance the public policy objective of the EITC; therefore, the credit could be eliminated for pensioners. Second, concerning young taxpayers under 26 without dependents, the Board supports their potential disqualification on the grounds that their income is already exempt under Act No. 135 of 2014[3], which exempts the first $40,000[4] in income from taxation.

At Espacios Abiertos, we set out to calculate the overall impact of a reduction in the EITC, and specifically examining how such a change would affect our older adults and young workers.

However, conducting this analysis without contextualizing the effects of this credit in comparison to other tax expenditures would yield only limited results and recommendations. For this reason, we will also briefly comment on the status of the incentive established under Act No. 22 of 2012[5], as well as the implicit acknowledgment in a recent report by the Budget Office of the Legislative Assembly (OPAL) that the incentive, as currently designed, has left several million dollars in forgone revenue for Puerto Rico since its inception.

The EITC: Retirees, Young Adults, and Childless Households

Earned Income Tax Credit

In the most recent year with available data, the EITC disbursed $1.303 billion across 695,689 households. The chart below breaks down the monetary amounts received, and the number of households benefited according to the number of dependents.

The Oversight Board has already expressed the need for adjustments to the program in its fiscal plan. This would imply reducing the total current investment in the credit ($1.3 billion) up to the sum of: 1) the annual local cap imposed by the Board ($200 million); and 2) the annual federal contribution ($700 million, adjusted for inflation since 2021). Combined, this would result in a potential $400 million cut to the program—i.e., from $1.3 billion to approximately $900 million. If next year’s Treasury projections materialize and the program expands to $1.4 billion, the proposed cut would reduce its scope to roughly $1 billion.

Espacios Abiertos conducted an analysis to estimate the impact and quantify the potential effects on retirees and youth under age 26.

EITC for Retirees

In Puerto Rico, 86,735 retirees benefited from a total of $104,783,593 in EITC disbursements, with an average credit of $1,208 per household.

EITC for Youth Ages 19-26

In Puerto Rico, 127,399 young individuals aged 19 to 26 benefited from a total of $191,517,540 in EITC disbursements, with an average credit of $1,503 per household.

EITC for Childless Families

In Puerto Rico, 494,458 childless households received a total of $566,355,429 through the EITC, with an average credit of $1,145 per household.

The Economic Impact of the EITC

In an economic context where Puerto Rico is experiencing a clear slowdown—and in which key sectors, such as construction, are struggling to find workers—cuts to the EITC would discourage formal labor participation, thereby undermining economic growth.

If federal funding inflows are slowing down and local austerity also affects programs like the EITC, we are likely to see not only a decline in the labor force participation rate, but also an increased burden on the local business sector. To maintain the incentive to work in the formal economy, employers might have to absorb the cut in EITC benefits themselves—otherwise risking a return of part of their workforce to informality.

Act 22: Effects and Recent Adjustments

Act No. 22 of 2012 (now incorporated into Act No. 60 of 2019, the Puerto Rico Incentives Code) has already benefited approximately 4,000 individuals and is projected by the Department of the Treasury to represent a tax expenditure of $683 million in 2026[6]. Although long overdue, the recent proposal to increase the tax rate on capital gains, interest, and dividends from 0% to 4%—while still insufficient—constitutes a step in the right direction.

A recent study[7] by the Legislative Assembly’s Office of Budget (OPAL) concludes that, if the proposed legislation were adopted, Puerto Rico could increase General Fund revenues by between $27.8 million and $60.6 million in fiscal year 2027. Furthermore, the OPAL report estimates that extending the current tax decrees under Act 22 beyond 2037 could generate an additional $271 million per year. This revenue increase would more than offset the potential $400 million reduction to the current Earned Income Tax Credit (EITC).

It is telling that OPAL tacitly acknowledges that raising the rate from 0% to 4% would yield between $27.8 million and $60.6 million from newly issued Act 22 decrees going forward—without deterring investors from coming to the island. This finding undermines the core argument made by staunch defenders of the earlier version of the law, who had unfoundedly questioned its fiscal cost and erroneously claimed that without the 0% tax rate, such individuals would never have relocated to Puerto Rico. As demonstrated by OPAL’s analysis of the proposed 4% tax increase—still pending Senate approval—time has proven them wrong.

Conclusion

While protecting our pensioners and individuals under the age of 26 is important, it is equally essential to advance arguments grounded in fiscal responsibility. Puerto Rico must respond to the federal funding cuts enacted under the Trump administration with revenue-neutral proposals if it wishes to maintain balanced budgets. This requires not only asking how much is needed to offset the loss of federal aid, but also who will bear the fiscal burden.

This is where our elected bodies will have the opportunity to propose measures that advance tax justice for our local small business owners and working-class population. Any proposal should address the asymmetry of power embedded in the current tax system. While tax decrees shield large multinational corporations and high-income individuals—such as the beneficiaries of Act No. 22 of 2012 (now Act No. 60, the Puerto Rico Incentives Code)—our local small and medium-sized enterprises and working families are left unprotected. As some sectors remain untouchable, it is invariably the less affluent who are left to bear the brunt of the cost.

Therefore, the forthcoming tax reform—likely to be debated in the next legislative session—should include initiatives[8] aimed at offsetting or mitigating fiscally regressive[9] measures such as Act 22 and the potential $400 million cut to the Earned Income Tax Credit.

Recommendations

1) Demand transparency.

Between 2019 and 2023, the Treasury published four tax expenditure reports showing an annual cost of approximately $25 billion in tax incentives. Unfortunately, since last year, the Treasury has stopped publishing this essential document. It is crucial that the Treasury resume this practice for the benefit of the Legislative Assembly and all economic stakeholders.

2) Develop open microsimulation tools.

The government should develop public microsimulation platforms to project the effects of tax policy changes. These tools should be accessible to the legislature, academia, civil society, and the general public. In 2022, the Treasury signed a $750,000 agreement with the Legislative Assembly’s Office of Budget Analysis (OPAL) to create such a platform by January 2025. The consultant completed the work, and the project was paid for—but the platform has yet to be released.

3) Begin working on revenue-neutral progressive tax proposals.

Ahead of a potential tax reform in the second legislative session of 2025, the Legislative Assembly should collaborate with OPAL to simulate fiscally progressive[10] measures that can demonstrate to the Board an increase in revenues, a reduction in expenditures, or a redistribution of spending. This would allow for a tax reform that is revenue-neutral, fiscally responsible, and capable of offsetting the likely up to $400 million cut to the EITC.

 

Access this report in PDF format through this link.

Access the impact map of the Earned Income Tax Credit through this link.

Impact of the EITC Cut by Municipality

[1] Financial Oversight and Management Board (FOMB). June 5, 2024. “Fiscal Plan for Commonwealth of Puerto Rico”. https://drive.google.com/file/d/1XBItaK-cYs4cKZv8VvUm2Oi6jP6S25Vc/view?usp=sharing

[2] Although pension payments do not qualify as earned income for the Earned Income Tax Credit (EITC) in other U.S. jurisdictions, the Puerto Rico Legislative Assembly chose to include pensioners under the local EITC law. This decision aimed to compensate for the benefit cuts established under Act No. 60 of 2013, which reduced the Christmas bonus from $600 to $200, eliminated the $100 annual Summer bonus, eliminated the $100 yearly Medication bonus, and eliminated Health Plan contributions of up to $100 per month. In addition to these cuts, pensions have been frozen until 2032, with no cost-of-living adjustments (COLAs), as stipulated in the Central Government’s Plan of Adjustment (PoA).

[3] Act No. 135 of August 7, 2014. “Incentives and Financing Act for Young Entrepreneurs”. https://bvirtualogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/2/0135-2014.pdf

[4] According to the latest Tax Expenditure Report (TER), the estimated fiscal cost for 2026 is $80 million. Department of the Treasury. “Tax Expenditure Report for the Years 2020-2026”. https://hacienda.pr.gov/sites/default/files/pr_tax_expenditure_report_for_tax_year_v_section_iii_d_06.28.23_f_copy_1.pdf. Recently, the Senate approved Senate Bill 184, which seeks to extend the age limit for the $40,000 exemption from 26 to 29 years of age. The Legislative Assembly’s Budget Office (OPAL) estimated its impact at $20 million.
Budget Office of the Legislative Assembly (OPAL, by its acronym in Spanish). “Report 2025-047 | SB184.” https://www.opal.pr.gov/informes/informe-2025-047-ps-184

[5] Act No. 22 of January 17, 2012, as amended — “Act to Promote the Relocation of Individual Investors to Puerto Rico”. https://bvirtualogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/Desarrollo Económico/22-2012/22-2012.pdf

[6] Department of the Treasury. “Tax Expenditure Report for the Years 2020-2026”. https://hacienda.pr.gov/sites/default/files/pr_tax_expenditure_report_for_tax_year_v_section_iii_d_06.28.23_f_copy_1.pdf.

[7] Legislative Assembly’s Office of Budget (OPAL). Report 2025-091| HB 505 and SB 489. “Report on the Fiscal Impact of House Bill 505 and Senate Bill 489”. https://www.opal.pr.gov/informes/informe-2025-091-pc-505-y-ps-489

[8] Evaluating and quantifying such measures lies beyond the scope of this report. However, several options that the Legislative Assembly could consider include, but are not limited to: the implementation of minimum effective tax rates of 10% on corporate profits for firms with revenues exceeding $100 million; increases in marginal tax rates on luxury real estate and luxury goods; the introduction of inheritance and gift taxes (with exemptions for amounts below $1 million); a net wealth tax applicable to assets exceeding $1 million; the elimination of sales tax refunds for high-income taxpayers; etc.

[9] A tax policy is considered regressive when it imposes proportionally higher tax burdens on low-income taxpayers than on high-income taxpayers.

[10] Fiscally progressive measures are tax or public spending policies that contribute to reducing inequality by requiring individuals with higher incomes or greater wealth to contribute a larger proportion of their resources to the public treasury than those with lower incomes or assets.

Introducción

Ante la reducción de fondos federales que se vaticinan para la isla, se refuerza aún más la amenaza de posibles recortes a los servicios esenciales. Programas tan necesarios y exitosos como el crédito por trabajo (EITC, según sus siglas en inglés) ya han sido objeto de señalamiento por parte de la Junta de Supervisión Fiscal (JSF). En su último plan fiscal certificado, la Junta planteó que el gobierno debería considerar ajustar los criterios de elegibilidad[1] para reducir el costo del programa del EITC en Puerto Rico, que según los últimos datos de Hacienda alcanzó los $1,303 millones para el año contributivo 2023.

El plan fiscal señala específicamente a dos colectivos especialmente vulnerables: los pensionados[2] y los jóvenes menores de 26 años sin dependientes. Con el objetivo de que ambos grupos dejen de cualificar para recibir el EITC, la JSF cuestiona, en primer lugar, que como las pensiones no provienen de un empleo directo estas no ayudan al objetivo de la política pública del EITC y que, por ende, el crédito podría ser eliminado. En segundo lugar, sobre los jóvenes contribuyentes menores de 26 años sin dependientes, la Junta argumenta su potencial descualificación para recibir el crédito basándose en el argumento de que sus ingresos ya están exentos en virtud de la Ley Núm. 135 de 2014[3] que exime de tributación a los primeros $40,000[4] de ingreso. En Espacios Abiertos, nos dimos a la tarea de calcular el impacto general de una reducción del crédito por trabajo y, en específico, cómo se impactarían nuestros adultos mayores y nuestros jóvenes.

No obstante, realizar este cálculo sin contextualizar los efectos de este crédito en comparación con otras concesiones tributarias, generaría solamente resultados y recomendaciones limitadas. Por esa razón, también comentaremos brevemente el estado del incentivo que provee la Ley Núm. 22 de 2012[5] y el reconocimiento implícito en un reciente informe de la Oficina de la Asamblea Legislativa (OPAL) de que el incentivo, tal y como está diseñado en la actualidad, ha dejado varios millones en la mesa en recaudos para Puerto Rico desde su creación.

Crédito por trabajo: pensionados, jóvenes y familias sin dependientes

Crédito por trabajo

Durante el último año para el cual hay datos disponibles, el crédito por trabajo desembolsó $1,303 millones en un total de 695,689 familias. En la siguiente gráfica se desglosa la cantidad monetaria recibida y el número de familias beneficiadas en función del número de dependientes.

La JSF ya ha manifestado la necesidad de ajustes al programa en su plan fiscal. Eso implicaría reducir la actual inversión total en el crédito ($1,300 millones) hasta la suma de: 1) el tope máximo anual que la propia Junta impuso al gobierno local ($200 millones); y 2) la aportación federal anual ($700 millones después de los ajustes por inflación desde 2021). La combinación de ambas aportaciones supondría un recorte de hasta unos $400 millones al programa. Es decir, pasaríamos de un programa de $1,300 millones a uno de aproximadamente $900 millones. Y si el año que viene se concretan las proyecciones de Hacienda y el programa llegase a los $1,400 millones, entonces el recorte dejaría un programa de aproximadamente $1,000 millones.

Con el objetivo de cuantificar cómo se podrían afectar nuestros pensionados y nuestros jóvenes menores de 26 años, desde Espacios Abiertos nos dimos a la tarea de cuantificar su posible impacto.

Crédito por trabajo a pensionados

En Puerto Rico, 86,735 pensionados se beneficiaron de un total de $104,783,593 en crédito por trabajo cobrando un crédito promedio de $1,208 por familia.

Crédito por trabajo a jóvenes entre 19 y 26 años

En Puerto Rico, 127,399 jóvenes con edades entre 19 y 26 años se beneficiaron de un total de $191,517,540 en crédito por trabajo cobrando un crédito promedio de $1,503 por familia.

Crédito por trabajo a familias sin dependientes

En Puerto Rico, 494,458 familias sin dependientes se beneficiaron de un total de $566,355,429 en crédito por trabajo cobrando un crédito promedio de $1,145 por familia.

Impacto económico del EITC

En un contexto económico en que Puerto Rico tiene su economía en clara desaceleración y donde sectores económicos tan importantes como la construcción tienen dificultades para encontrar empleados, un recorte al crédito por trabajo desincentivará el trabajo en la economía formal afectando a nuestro crecimiento económico. Si a un contexto de desaceleración en la entrada de fondos federales se le añade austeridad de fondos locales en programas como el EITC, no solamente volveremos a ver decrecer nuestra tasa de participación laboral, sino que además la clase empresarial local se podría ver obligada a absorber gran parte del recorte en EITC si quiere mantener el actual incentivo a trabajar en la economía formal y si quiere continuar evitando que parte de su fuerza laboral regrese a la informalidad.

La Ley 22: efectos y ajustes recientes

La Ley Núm. 22 de 2012 (ahora Ley Núm. 60 de 2019 o Código de Incentivos de Puerto Rico) ya ha beneficiado a cerca de 4,000 individuos y tendrá un gasto tributario, según proyecciones de Hacienda, de $683 millones en 2026[6]. No obstante, y aunque tardía, la reciente propuesta de aumentar del 0% al 4% en impuestos sobre ganancias de capital, intereses y dividendos -si bien todavía se queda corta- es un paso en la dirección correcta. Un reciente estudio[7] de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) concluye que, si la propuesta de ley se adoptara, Puerto Rico podría aumentar los recaudos del Fondo General entre $27.8 y $60.6 millones en el año fiscal 2027. Además, el informe de la OPAL prevé que la extensión de los decretos vigentes de la Ley 22 a partir de 2037 generaría un aumento de $271 millones por año. Dicho aumento en los recaudos superaría en más de la mitad el potencial recorte de hasta $400 millones al actual crédito por trabajo. Es revelador el reconocimiento tácito por parte de la OPAL de que la subida del 0% al 4% va a permitir recaudar entre $27.8 y $60.6 millones de los nuevos decretos de Ley 22 que se produzcan de ahora en adelante sin que se resienta el flujo de individuos inversionistas que vengan a la isla. Dicha tesis desarticula el argumento de los acérrimos defensores de la anterior versión de la ley que cuestionaban de manera infundada el gasto tributario de la Ley 22 y planteaban equivocadamente que, sin aquel 0% de impuestos, dichos individuos jamás se hubieran establecido en Puerto Rico. Como queda demostrado con el análisis de la OPAL sobre la propuesta de subida impositiva de un 4% que todavía el Senado debe aprobar, el tiempo les ha quitado la razón.

Conclusión

Si bien la protección de nuestros pensionados y jóvenes menores de 26 años es importante, no son menos relevantes los argumentos que deben apelar a la responsabilidad fiscal. Puerto Rico debe enfrentar el contexto de recortes de fondos federales de la administración Trump con propuestas que sean neutrales en los ingresos si quiere mantener sus presupuestos balanceados. Eso pasa no solamente por preguntarnos qué cantidad necesitamos para compensar la austeridad en fondos federales, sino quién va a pagar ese descuadre. Y es aquí donde nuestros órganos electos van a tener la oportunidad de establecer propuestas que hagan justicia contributiva a nuestros pequeños empresarios y a nuestra clase trabajadora local. Cualquier propuesta debe combatir la asimetría de poder en el trato fiscal de nuestros contribuyentes. Mientras los decretos contributivos protegen a grandes multinacionales e individuos con elevados ingresos como los beneficiarios de la Ley Núm. 22 de 2012 (ahora Ley 60 o Código de Incentivos de Puerto Rico), nuestros pequeños y medianos empresarios locales y nuestra clase trabajadora quedan al desamparo de nuestro actual sistema contributivo. Mientras ciertos sectores permanecen intocables, a otros, los menos pudientes, siempre les toca pagar la cuenta. Para ello, la nueva reforma contributiva, que se podría estar discutiendo en la próxima sesión legislativa, debería fomentar iniciativas[8] que compensen o mitiguen medidas fiscalmente regresivas[9] como la Ley 22 y el posible recorte de hasta $400 millones en el crédito por trabajo.

Recomendaciones

En primer lugar, debemos exigir transparencia. Entre 2019 y 2023, el Departamento de Hacienda publicó 4 informes de gastos tributarios cuyo gasto anual en incentivos contributivos en Puerto Rico totaliza unos $25,000 millones de dólares anuales. Desafortunadamente, desde el año pasado Hacienda dejó de publicar un informe imprescindible para entender en qué incentivos el gobierno está gastando su dinero.  Es de vital importancia que Hacienda reanude la publicación de dicha herramienta presupuestaria para el beneficio tanto de la Asamblea Legislativa como del resto de actores económicos que componen la isla.

En segundo lugar, es importante que el gobierno genere herramientas de microsimulación en formato de datos abiertos que permitan hacer proyecciones contributivas y medir los efectos de potenciales medidas contributivas. Estas herramientas no solo deben ser accesibles para los miembros de la Asamblea Legislativa, sino también para la academia, el tercer sector y el público en general. Con esa misma intención, el Departamento de Hacienda inició en 2022 un acuerdo colaborativo con la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) donde se destinaron $750,000 para el desarrollo de una plataforma que tenía previsto lanzarse en enero de 2025. El trabajo del consultor concluyó, el proyecto se pagó, pero hasta la fecha la plataforma no se ha hecho pública.

Por último, y ante la eventualidad de una posible reforma contributiva en la segunda sesión legislativa ordinaria de este año 2025, es importante que la Asamblea Legislativa empiece a trabajar con OPAL en simulaciones contributivas de medidas fiscalmente progresivas[10] que permitan presentar a la JCF un aumento de recaudos, una disminución de gasto, o una redistribución del actual gasto. Esto posibilitaría a su vez generar una medida contributiva que sea neutral en los ingresos y fiscalmente responsable mientras contrarresta el más que probable recorte de hasta $400 millones en el actual crédito por trabajo.

Puede descargar este informe en formato PDF a través de este enlace.

Accede al mapa de impacto del Crédito por Trabajo en este enlace.

Impacto del recorte al crédito por trabajo por municipio

[1] Junta de Supervisión Fiscal (JSF). 5 de junio de 2024. “Plan Fiscal para el Gobierno de Puerto Rico”.  https://drive.google.com/file/d/1lRGr9fVr15ouYHwP-mOaKJYi4JvDk-K1/view?usp=sharing

[2] Si bien es cierto que para otras jurisdicciones de EE. UU. el pago de pensión no cualifica como ingreso ganado para recibir el crédito por trabajo, la Asamblea Legislativa acabó incluyendo a nuestros pensionados en la ley del crédito por trabajo para compensar los recortes de la Ley Núm. 60 de 2013 que incluyó el recorte del bono de Navidad (de $600 a $200), la eliminación del bono de Verano de $100 dólares anuales, la eliminación del bono de Medicamentos de $100 anuales y la eliminación de las aportaciones al Plan de Salud de hasta $100 mensuales. En adición a esos recortes hay que añadir la congelación de las pensiones hasta 2032 (ajuste por el costo de vida o COLA’s por sus siglas en inglés) debido al plan de ajuste de la deuda del gobierno central.

[3] Ley Núm. 135 de 7 de agosto de 2014. “Ley de incentivos y financiamiento para jóvenes empresarios”. https://bvirtualogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/2/0135-2014.pdf

[4] Según el último informe de gastos tributarios, para el año 2026 el gasto para el fisco sería de $80 millones de euros. Departamento de Hacienda. “Informe de Gastos Tributarios para los años 2020-2026”. https://hacienda.pr.gov/sites/default/files/pr_tax_expenditure_report_for_tax_year_v_section_iii_d_06.28.23_f_copy_1.pdf. Recientemente, el Senado aprobó el Proyecto del Senado 184 que pretende extender la edad de exención de los $40,000 de 26 a 29 años. La OPAL calculó su impacto en $20 millones. Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL). “Informe 2025-047 | PS184”. https://www.opal.pr.gov/informes/informe-2025-047-ps-184

[5] Ley Núm. 22 de 17 de enero de 2012, según enmendada. “Ley para Incentivar el Traslado de Individuos Inversionistas a Puerto Rico”. https://bvirtualogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/Desarrollo Económico/22-2012/22-2012.pdf

[6] Departamento de Hacienda de Puerto Rico. “Informe de Gastos Tributarios para los Años Contributivos 2020-2026”. https://hacienda.pr.gov/sites/default/files/pr_tax_expenditure_report_for_tax_year_v_section_iii_d_06.28.23_f_copy_1.pdf

[7] Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL). Informe 2025-091. “Informe sobre el efecto fiscal del Proyecto de la Cámara 505 y Proyecto del Senado 489”. https://www.opal.pr.gov/informes/informe-2025-091-pc-505-y-ps-489

[8] Evaluar y cuantificar dichas medidas va más allá del objetivo de este informe. Algunas medidas a tener en cuenta por la Asamblea Legislativa podrían incluir y no limitarse a: tasas efectivas mínimas del 10% para beneficios empresariales de corporaciones con ingresos mayores a $100 millones, aumento de tasas marginales a los impuestos de propiedades y bienes de lujo, impuestos sobre sucesiones y donaciones (con exenciones a cantidades inferiores a $1millón), impuestos sobre el patrimonio (para activos netos superiores a $1 millón), evitar devoluciones de IVU a contribuyentes de elevados ingresos, etc.

[9] Una política tributaria se considera regresiva cuando implementa impuestos proporcionalmente más altos a los contribuyentes de ingresos bajos que a los de ingresos altos.

[10] Las medidas fiscalmente progresivas son aquellas políticas tributarias o de gasto público que contribuyen a reducir la desigualdad instando a que los individuos con mayores ingresos o riqueza paguen una proporción mayor de sus recursos al fisco que quienes ingresan o tienen menos.

Introduction and history of the Earned Income Tax Credit in Puerto Rico

• The Earned Income Tax Credit (EITC) is a social welfare program aimed at reducing poverty through work incentives.
• The EITC, which was developed by the federal government in the mid-1970s, has proven to be very effective in incentivizing citizens to join the formal workforce, increasing the labor force participation rate, and reducing poverty in multiple U.S. jurisdictions.
• Despite poverty and challenges in labor force participation, Puerto Rico has always lacked access to the federal EITC program.
• In 2006, Puerto Rico did bet on a local EITC program that remained in effect from 2007 to 2013. During its final year, some 506,000 families received the credit’s benefits. The Puerto Rico government invested $152 million in local funds for an average credit of $300.
• The program was repealed in 2014 by the Legislature and the Executive Branch.
• In the 2018 amendments to the Puerto Rico Internal Revenue Code the local EITC was reintroduced with a maximum annual investment of approximately $204 million. Thus, the maximum credit increased from $450 in 2013 to $2,000 in 2018.
• In 2021 the federal government assigned up to $600 million in annual permanent supplemental funds to improve the local EITC program in Puerto Rico.
• In April 2021, Espacios Abiertos (EA), in collaboration with the Center on Budget and Policy Priorities (CBPP), provided concrete recommendations to the Legislature with the goal of restructuring the EITC.
• For the first time, the new credit included families without dependents as full beneficiaries, along with young people between 19 and 26 years of age and self-employed workers.
• In the 2022 fiscal year, once the changes to the redesigned program were in place, approximately 648,000 families received the benefits of this local EITC with an average credit of $1,731. The local government invested some $486 million and the federal government provided approximately $633 million.

Impact Analysis for the EITC’s Main Metrics

Main Characteristics

• For tax year 2023, the credit is available to individuals aged 19 and older who generate income that can be classified as wages, salary, tips, self-employment, and pensions.
• The credit varies depending on the amount of gross income earned (less than $48,557), personal status (single or married) and the number of qualifying dependents (taxpayer’s children under age 18 and under age 25 if they are full-time students).

Maximum EITC

• The maximum credits are $1,656 for families with no dependents, $3,864 for families with one dependent, $6,072 for families with two dependents, and $7,173 for families with three or more dependents.

EITC’s Total Cost

• Total program spending was approximately $1.061 billion for 2021 and $1.119 billion for 2022 with a corresponding expenditure for the local government of $461 million and $486 million, respectively.
• The Puerto Rico Treasury Department (Treasury Department) projects that for the 2023 tax year, program spending would amount to $1,293 million.

Average EITC

• The average value increased by 5.4% and went from $1,642 in 2021 to $1,731 in 2022. Considering that in 2022 the median household income in Puerto Rico was $24,002, the average EITC of $1,731 represents 7.2% of household income.
• There were 1,193,510 income tax returns filed by taxpayers in 2023 (tax returns pertaining to tax year 2022). Thus, the number of families that filed tax returns between tax years 2021 and 2022 went from approximately 1.23 million families to 1.19 million, a year-over-year decrease of almost 3%.

Personal Status

• During the 2022 tax year, 566,423 families (88% of total families) claimed the EITC by filing individual tax returns, and 80,048 families (12% of total families) filed joint tax returns as married couples. As a reminder, married families filing separately do not qualify for the EITC.
• The average credit for individual filers was $1,666 and $2,189 for married couples. In other words, on average, the credit amount received by families filing individually is about 24% lower than the amount received by married couples.

Sex

• During tax year 2022, 325,575 income tax returns (approximately 50% of the total tax returns claiming the credit) were filed by female taxpayers, 319,246 tax returns (approximately 49% of total returns) were filed by male taxpayers, and 1,650 tax returns did not indicate the taxpayers’ sex.
• The average credit for female claimants was $1,839, $1,623 for male claimants and $1,238 for claimants who omitted to check the sex box.

Age

• The age group recipient of the highest average EITC was the 35- to 40-year-old group, which received $2,558 (this group represents approximately 79,775 families, 12% of the total tax returns claiming the credit).

Number of Dependents

• Taxpayers with no dependents received an average EITC of $1,043, while those with one dependent received an average of $2,615, $4,102 was the average for those with two dependents, and $4,780 for those with 3 or more dependents.
• The tax returns claiming no dependents totaled 453,462 families (70% of the total number of families claiming the credit), those who claimed one dependent were 105,898 families (16% of total claimants), those with two dependents amounted to 69,799 (about 11% of the total credit claimed) and those with three or more dependents reached 17,312 families (approximately 3% of the total credit claimed).

Occupation

• Of the total number of tax returns claiming the earned income tax credit in 2022 tax year, 435,737 families (67.4% of total claimants) checked the box marked as “other” instead of choosing one of the specific occupations from the list offered by the Treasury Department. This anomaly when filling the tax return is most likely because they do not find a profession or occupation on the list that fits the reality of the current Puerto Rican job market.
• If we analyze the main occupations listed by credit claimants, focusing only on the universe of participants who do report their profession, we see that retirees or pensioners have first place with 79,253 families (about 12% of the total number of credit claimants). The second place in the list is for the customer service representative category, with 15,343 families, followed by the sales cashier with 12,384 families, secretary with 10,716 families and office clerk with 9,632 families.

Average EITC by Largest Source of Income

• The average credit was very similar for people in the private business sector, local government employees, and self-employed workers, totaling $1,827, $1,821, and $1,818, respectively. Federal government employees had a lower credit amount with an average credit of $1,478, as well as retirees or pensioners, with an average credit of $1,098.
• The number of families claiming the EITC who work in the private sector totaled 404,138 (62.5% of the total number of families claiming the credit), self-employed families totaled 92,598 (14.3% of total claimants), retirees or pensioners totaled 79,253 (12.3% of total families), those working for the local government totaled 62,139 families (9.6% of total families), and finally, those working for the federal government totaled 5,596 families (0.9% of total families).

Municipalities

• The five municipalities with the most families claiming the EITC are: San Juan with 54,746 families (8.5% of the total number of families claiming the credit), Bayamón with 33,954 families (5% of the total), Carolina with 28,016 families (4% of the total), Ponce with 27,899 families (4% of the total), and Caguas with 22,954 families (3.6% of the total). On the other hand, the municipalities with the fewest EITC claims are: Culebra (259 families), Vieques (1,026 families), Maricao (1,246 families), Las Marías (1,860 families), and Maunabo (2,104 families).

Gross Earned Income of EITC Claimants

• Total gross earned income increased between the 2021 and 2022 tax years by 6.6%, from $9,474.6 million to $10,101.1 million. The maximum average credit for the 2022 tax year, based on the gross earned income threshold, was $2,422 and it benefited claimants with gross earned income between $14,000 and $14,500, representing 13,070 families (2% of the total of those claiming the credit).

Participation Rate (“Take-Up” Rate)

• For tax returns filed in 2022, the total sum of the EITC claimed amounted to approximately $1.06 billion and impacted approximately 645,047 families.
• For that year, and according to the latest available data that Espacios Abiertos obtained from the Treasury Department, the participation rate in the EITC program was 87.2%. That is, out of 748,651 families that would potentially qualify for the credit, 645,047 families claimed it.

Economic Security

• In 2021, Espacios Abiertos projected that about 125,000 people would improve their economic security by exceeding the federal poverty threshold through the expansion of the new EITC. The study modeled the parameters of the credit expansion beginning in 2021 with data from about 1.2 million 2019 tax returns.
• For tax year 2022, according to a joint analysis between the Treasury Department and Espacios Abiertos, 648,359 families improved their economic security through the EITC. 298,051 families (46% of the total number of families claiming the credit) improved their economic security but failed to surpass the federal poverty threshold, 64,260 families or 126,014 people (10% of the total) exceeded the federal poverty threshold, and 286,048 families (44% of the total) improved their economic security, although they were already above the federal poverty threshold before receiving the EITC.
• It is important to highlight the progressive nature of the EITC program. That is, claimants with lower gross earned income receive a greater proportion of the credit. The average income of the group that did not make it above the federal poverty threshold was $10,525 with an average credit of $2,115 (17% of their new income is due to the credit). For the total population claiming the incentive, the credit represented 10% of their new income, and, finally, for the group that was already above the federal poverty threshold, the credit averaged 5% of their new income.

Poverty Rate

• Between 2006 and 2022, according to U.S. Census data, poverty has been reduced by 3.7 percentage points. That is, according to the U.S. Census, poverty declined by 3.7 percentage points in 17 years.
• The 2022 EITC pushed 126,014 people over the federal poverty threshold. In other words, the EITC reduced poverty by 3.9 percentage points in one year, that is 0.2 percentage points more than the reduction in poverty Puerto Rico had seen in the previous 17 years. 

Labor Force Participation Rate

• In the last 18 years, since the 2006 government shutdown crisis in Puerto Rico, the labor force participation rate has declined by 5.1 percentage points.
• Without studies that separate the multiplicity of factors that influence the labor market in Puerto Rico, 100% of the increase in the labor force participation rate cannot be attributed to the EITC program. While empirical evidence suggests that there is a possible causal relationship between the impact caused by the implementation and expansion of EITC programs and the increase in the labor force.

Federal Contribution to Puerto Rico’s EITC

• The federal contribution to Puerto Rico’s EITC program is 56.6% of the total credit, a much lower proportion than the federal contribution to the credits received by residents of the 50 states and Washington, D.C., which totals 90.5%.
• When it comes to local contributions in the 2022 tax year, in percentage terms, no state or jurisdiction contributed more to the EITC of their residents than Puerto Rico. On average, the 50 states and Washington, D.C. only contribute 9.5% to their respective state or jurisdiction’s EITC. However, Puerto Rico contributes 43.4% to its locally funded EITC. No state or jurisdiction exceeded this amount in 2022.

Federal Government Net Contribution per Capita

• Puerto Rico is not the only U.S. jurisdiction to have, or to historically have had, a negative per capita financial or economic balance with the federal government.
• There were 25 other U.S. jurisdictions with a deficit in net federal expenditures in 2022. However, that fact does not exclude them from full access to federal programs such as the federal EITC.
• Seven of the twenty-five states have greater deficits in net federal expenditures per capita deficit than Puerto Rico yet receive more than double the island’s federal contribution to the EITC.

Recommendation

• An increase in the federal contribution cap from the $668.8 million the program will receive this year to $1 billion.
• That would mean that if the cost of the program amounts to $1.3 billion (which is approximately what the Treasury Department projects the program will cost in 2023), Puerto Rico would contribute $300 million and the federal government $1 billion, an effort ratio closer to what was originally contemplated.

Introducción e histórico del crédito por trabajo en Puerto Rico

• El crédito por trabajo (EITC, por sus siglas en inglés) es un programa de bienestar social que tiene como objetivo reducir la pobreza a través del incentivo al trabajo.
• El EITC, que fue desarrollado por el gobierno federal a mediados de la década de los setenta, ha demostrado ser muy efectivo incentivando el trabajo formal, aumentando la tasa de participación laboral y reduciendo la pobreza en múltiples jurisdicciones de los EE.UU.
• A pesar de los desafíos de pobreza y participación laboral, Puerto Rico ha carecido siempre de un crédito por trabajo federal.
• En el año 2006, Puerto Rico sí apostó por un crédito por trabajo de factura local que se mantuvo vigente entre 2007 y 2013. En su último año, el crédito benefició a unas 506,000 familias y contó con una inversión local de $152 millones y un crédito promedio de $300.
• El crédito fue derogado en 2014 por la Asamblea Legislativa y la Rama Ejecutiva.
• En la enmienda del Código de Rentas Internas de Puerto Rico de 2018 se reintrodujo el crédito por trabajo local con una inversión máxima de aproximadamente $204 millones anuales. Así, el crédito máximo se aumentó de $450 en 2013 a $2,000 en 2018.
• El gobierno federal asignó en el 2021 una partida complementaria permanente de hasta $600 millones anuales para mejorar el crédito por trabajo local en Puerto Rico.
• En abril de 2021, a través de una colaboración con el Center on Budget and Policy Priorities (CBPP), Espacios Abiertos (EA) dio recomendaciones concretas a la Asamblea Legislativa para rediseñar el crédito por trabajo.
• El nuevo crédito incorporó por primera vez como beneficiarios plenos a familias sin dependientes, a jóvenes de 19 a 26 años y a cuentapropistas.
• En el año contributivo 2022 el crédito benefició a alrededor de 648,000 familias y contó con un crédito promedio de $1,731, una inversión local de aproximadamente $486 millones y una inversión del gobierno federal de unos $633 millones.

Principales medidas, impacto y evolución

Características principales

• Para el año contributivo 2023, el crédito está disponible para personas de 19 años en adelante que generen ingresos clasificados como salario, sueldo, propina, trabajo por cuenta propia y pensión.
• El crédito varía en función del monto del ingreso bruto ganado (inferior a $48,557), su estado personal (soltero/a o casado/a) y el número de dependientes cualificados (hijas o hijos del contribuyente con edades inferiores a 18 años y menores de 25 años si estudian a tiempo completo).

Crédito máximo

• Los créditos máximos ascienden a $1,656 para familias sin dependientes, $3,864 para familias con un dependiente, $6,072 para familias con dos dependientes y $7,173 para familias con tres o más dependientes.

Gasto total del programa

• El gasto total del programa fue de aproximadamente $1,061 millones para 2021 y $1,119 millones para 2022 con un gasto correspondiente para el gobierno local de $461 millones y $486 millones respectivamente.
• El Departamento de Hacienda de Puerto Rico (Hacienda) proyecta que para el año contributivo 2023 el gasto del programa ascendería a $1,293 millones.

Crédito por trabajo promedio

• El valor promedio aumentó en un 5.4% y pasó de $1,642 en 2021 a $1,731 en 2022. Es decir, teniendo en cuenta que en 2022 la mediana de ingreso por hogar en Puerto Rico fue de $24,002, el crédito por trabajo promedio de $1,731 representaría un 7.2% del ingreso por hogar.
• El número total de planillas radicadas por los contribuyentes en 2023, es decir, las que atañen al año contributivo 2022, totalizó 1,193,510 planillas. De ese modo, el número de familias que radicó planillas entre los años contributivos 2021 y 2022, pasó de aproximadamente 1.23 millones de familias a 1.19 millones, disminuyendo en casi un 3% interanual.

Estado personal

• Durante el año contributivo 2022, 566,423 familias (88% del total) reclamaron crédito por trabajo sometiendo planilla individual y 80,048 familias (12% del total) sometieron planillas conjuntas como parejas casadas. Recordemos que familias casadas que rinden por separado no cualifican para el crédito por trabajo.
• El crédito promedio de reclamantes que sometieron planillas individualmente fue de $1,666 y de $2,189 para parejas casadas. Es decir, en promedio, las familias que someten de manera individual tienen un crédito promedio que está alrededor de un 24% por debajo que las parejas casadas.

Sexo

• Durante el año contributivo 2022, 325,575 planillas (alrededor del 50% del total de las planillas que reclaman el crédito) fueron radicadas por contribuyentes de sexo femenino, 319,246 planillas (aproximadamente el 49% del total) por contribuyentes de sexo masculino y unas 1,650 no marcaron sexo.
• El crédito promedio de reclamantes de sexo femenino fue de $1,839, de $1,623 para reclamantes de sexo masculino y de $1,238 para reclamantes que omitieron la casilla de sexo.

Edad

• El grupo de edad que recibió el crédito por trabajo promedio más alto fue el de las personas de 35 a 40 años, quienes recibieron $2,558 (este grupo representa aproximadamente 79,775 familias, un 12% del total de planillas que reclaman el crédito).

Dependientes

• El crédito por trabajo promedio para reclamantes del crédito sin dependientes fue de $1,043, los que tenían un dependiente recibieron un promedio de $2,615, de $4,102 para los de dos dependientes y de $4,780 para los que tenían 3 o más dependientes.
• Las planillas sin dependientes sumaron 453,462 familias (un 70% del total de las planillas que reclamaron el crédito), las de un dependiente fueron 105,898 familias (16% del total), las de dos dependientes fueron 69,799 (alrededor del 11% del crédito total reclamado) y las de tres o más alcanzaron 17,312 familias (aproximadamente el 3% del crédito total reclamado).

Ocupación

• Del total de planillas que reclamaron el crédito por trabajo en el año contributivo 2022, 435,737 familias (el 67.4% del total) marcó la casilla de “otros” en lugar de elegir el nombre concreto de su ocupación del listado ofrecido por Hacienda. Esa anomalía al llenar la planilla se produce muy probablemente porque no encuentren en el listado una profesión u oficio que se ajuste a la realidad del mercado laboral actual puertorriqueño.
• Si analizamos las principales ocupaciones de los reclamantes del crédito centrándonos solamente en el universo de participantes que sí informa su profesión, obtenemos que la primera posición la ocupan los retirados o pensionados con 79,253 familias (alrededor del 12% del total de reclamantes del crédito). La segunda es la de representante de servicio al cliente, con 15,343 familias, seguida por la de cajero de ventas con 12,384 familias, secretaria con 10,716 familias y oficinista con 9,632 familias.

Crédito por trabajo según fuente de mayor ingreso

• El crédito promedio fue muy similar para los reclamantes de la empresa privada, empleados del gobierno local y trabajadores por cuenta propia totalizando $1,827, $1,821 y $1,818 respectivamente. Por último, y con un crédito menor, figuran los empleados del gobierno federal, con un crédito promedio de $1,478, y los retirados o pensionados, con un crédito promedio de $1,098.
• Las planillas de familias que reclamaron el crédito por trabajo que trabajan en la empresa privada totalizaron 404,138 (62.5% del total de las planillas que reclamaron el crédito), las de familias que trabajan por cuenta propia fueron 92,598 (14.3% del total), las de retirados o pensionados sumaron 79,253 (12.3% del total), las que trabajan para el gobierno local sumaron 62,139 familias (9.6% del total), y, por último, las que trabajan para el gobierno federal ascendieron a 5,596 familias (0.9% del total).

Municipios

• Los cinco municipios que tienen más familias reclamando el crédito por trabajo son San Juan con 54,746 familias (8.5% del total de familias reclamantes del crédito), Bayamón con 33,954 familias (5% del total), Carolina con 28,016 familias (4% del total), Ponce con 27,899 familias (4% del total) y Caguas con 22,954 familias (3.6% del total). Por otro lado, los municipios que menos reclamaciones de crédito por trabajo tienen son Culebra (259 familias), Vieques (1,026 familias), Maricao (1,246 familias), Las Marías (1,860 familias) y Maunabo (2,104 familias).

Ingreso bruto ganado de los reclamantes del crédito

• El ingreso bruto ganado total aumentó entre los años contributivos 2021 y 2022 en un 6.6%, pasando de $9,474.6 millones a $10,101.1 millones. El crédito promedio máximo para el año contributivo 2022, según el umbral de ingreso bruto ganado, fue de $2,422 y se dio para los reclamantes que tenían un ingreso bruto ganado entre $14,000 y $14,500, lo que representa 13,070 familias (2% del total de las que reclamaron el crédito).

Tasa de participación

• Para las planillas radicadas en 2022, la cantidad total del crédito por trabajo reclamado ascendió a aproximadamente $1,060 millones e impactó a aproximadamente 645,047 familias.
• Para ese año, y según los últimos datos disponibles que Espacios Abiertos obtuvo de Hacienda, se alcanzó una tasa de participación en el programa del crédito por trabajo de 87.2%. Es decir, de 748,651 familias que potencialmente cualificarían para el crédito, 645,047 familias lo reclamaron.

Seguridad económica

• En 2021, Espacios Abiertos proyectó que unas 125,000 personas mejorarían su seguridad económica rebasando el umbral de pobreza federal a través de la expansión del nuevo crédito por trabajo. El estudio modeló los parámetros de la expansión del crédito que inició en 2021 con datos de alrededor de 1.2 millones de planillas de 2019.
• Para el año contributivo 2022, según análisis conjunto entre Hacienda y Espacios Abiertos, 648,359 familias mejoraron su seguridad económica a través del crédito por trabajo. 298,051 familias (46% del total de familias que reclamaron el crédito) mejoraron su seguridad económica pero no lograron rebasar el umbral de pobreza federal, 64,260 familias o 126,014 personas (10% del total) rebasaron el umbral de pobreza federal y 286,048 familias (44% del total) mejoraron su seguridad económica, aunque ya estaban por encima del umbral de pobreza federal antes de recibir el crédito por trabajo.
• Es importante destacar la progresividad del incentivo del crédito por trabajo. Es decir, el crédito llega en mayor proporción a los que tienen menor ingreso bruto ganado. El ingreso promedio del grupo que no logra rebasar el umbral de pobreza federal fue de $10,525 y el crédito promedio fue de $2,115 (un 17% de su nuevo ingreso es debido al crédito). Para el promedio de la población total que reclama el incentivo, el crédito representó un 10% de su nuevo ingreso, y, por último, para el grupo que estaba por encima del umbral federal, el crédito fue en promedio un 5% de su nuevo ingreso.

Tasa de pobreza

• Entre 2006 y 2022, según datos del Censo de EE. UU., la pobreza se ha reducido en un 3.7 puntos porcentuales. Es decir, según el Censo, la pobreza se redujo en un 3.7 puntos porcentuales en 17 años.
• El crédito por trabajo de 2022 hizo que 126,014 personas rebasaran el límite de pobreza federal. Es decir, el crédito por trabajo redujo la pobreza en 3.9 puntos porcentuales en un año, un 0.2 puntos porcentuales más de lo que se redujo la pobreza en Puerto Rico en 17 años.

Participación laboral

• En los últimos 18 años, desde la crisis del cierre de gobierno 2006 en Puerto Rico, la tasa de participación laboral ha disminuido en 5.1 puntos porcentuales.
• Sin estudios que desagreguen la multiplicidad de factores que influyen el mercado laboral en Puerto Rico, es inadecuado atribuir el 100% del aumento en tasa de participación laboral al programa de crédito por trabajo. Si bien es cierto que la evidencia empírica destaca la posible relación causal entre el impacto de la implementación y expansión de programas de crédito por trabajo y el aumento en la fuerza laboral.

Aportación del gobierno federal al crédito por trabajo

• La aportación del gobierno federal al crédito por trabajo es el 56.6% del crédito por trabajo total de la isla. Muy inferior a la aportación del gobierno federal a los 50 estados y Washington, D.C. que asciende al 90.5% del total de crédito por trabajo que reciben los residentes de los estados y Washington, D.C.
• Por otro lado, cuando hablamos de la aportación de los gobiernos locales al crédito, no hay ninguna jurisdicción estadounidense que contribuya tanto como Puerto Rico. La isla contribuye al crédito total financiando un 43.4% del programa, a diferencia de los 50 estados más Washington, D.C. que en promedio contribuyen en un escaso 9.5% a la totalidad de sus programas de crédito por trabajo.

Contribución neta per cápita con el gobierno federal

• Puerto Rico no es la única jurisdicción de EE. UU. que tiene o ha tenido históricamente un saldo financiero o económico per cápita negativo con el gobierno federal.
• En 2022 existen otras 25 jurisdicciones estadounidenses que tienen una contribución neta per cápita negativa con el gobierno federal. Sin embargo, ese hecho no hace que queden excluidos del acceso pleno a programas federales como lo es el crédito por trabajo federal.
• 7 de los 25 estados que registran un déficit per cápita más negativo que el de Puerto Rico y, sin embargo, reciben más del doble que la isla en la aportación federal al crédito por trabajo.

Recomendación

• Aumento en el tope de la contribución federal de los $668.8 millones que contribuirá este año al programa a $1,000 millones.
• Eso significaría que si el costo del programa asciende a $1,300 millones (que es alrededor de lo que Hacienda proyecta que costará en el 2023), Puerto Rico contribuiría $300 millones y el gobierno federal $1,000 millones, una proporción de esfuerzo más cercana a la que originalmente se contempló que existiría.

Access Espacios Abiertos‘ most recent report/policy brief on Puerto Rico’s Earned Income Tax Credit authored by Daniel Santamaria Ots, Enrique Colón Bacó and José Zavala thru this link.  Excerpt below.

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