Buenos días, señora Senadora Migdalia Padilla Alvelo, Presidenta de la Comisión de Hacienda, Senadoras y Senadores miembros de esta Comisión, y a todo el público que nos acompaña en el día de hoy. El pasado 2 de abril recibimos su correo electrónico a través del cual se nos citó a comparecer en estas vistas públicas para discutir el Proyecto del Senado Número 1013 (“P. del S. 1013”) y el Proyecto de la Cámara Número 1880 (“P. de la C. 1880”) que se encuentran ante su consideración para crear así la Ley del “Código de Incentivos de Puerto Rico” (“Código”) y la “Ley de Transparencia de Transacciones de Créditos e Incentivos Contributivos” (“Sistema de créditos contributivos integrados”. Le agradecemos la oportunidad que nos brinda para participar en el análisis y discusión de esta importante medida de política pública.
De esta manera, en esta ponencia evaluaremos ambos proyectos:
El primero: el proyecto del Senado P. del S. 1013, también llamado “Código de Incentivos de Puerto Rico” —y al cual nos referiremos de ahora en adelante como “Código”— fue sometido inicialmente el 29 de mayo de 2018. En la actualidad, se encuentra ante esta Comisión para su aprobación. Según la propuesta de ley, el propósito general de dicho proyecto es el de:
“consolidar la decenas de decretos, incentivos, subsidios, estímulos monetarios, reembolsos, o beneficios contributivos o financieros existentes; promover el ambiente, las oportunidades y las herramientas adecuadas para fomentar el desarrollo económico sostenible de Puerto Rico; establecer el marco legal y administrativo que regirá la solicitud, evaluación, concesión o denegación de incentivos por parte del Gobierno de Puerto Rico; fomentar la medición eficaz y continua de los costos y beneficios de los incentivos que se otorguen para maximizar el impacto de la inversión de fondos públicos; dar estabilidad, certeza, y credibilidad al Gobierno de Puerto Rico en todo lo relacionado a la inversión privada; mejorar la competitividad económica de Puerto Rico […] .”[1]
El segundo: el proyecto de la Cámara P. de la C. 1880, también llamado “Ley de Transparencia de Transacciones de Créditos e Incentivos Contributivos” —y al cual nos referiremos de ahora en adelante como “Sistema de créditos contributivos integrados”— fue sometido inicialmente el 5 de noviembre de 2018. En la actualidad se encuentra ante esta Comisión para su aprobación. Según la propuesta de ley, el propósito general de dicho proyecto es el de:
“garantizar que los decretos y/o concesión de créditos e incentivos contributivos sean publicados mediante el sistema de créditos contributivos integrados (CCI) en el portal cibernético del Departamento de Hacienda y en el portal cibernético del Departamento de Desarrollo Económico; y para otros fines relacionados.”[2]
Para comenzar, nos gustaría dejar claro que, desde Espacios Abiertos —organización sin fines de lucro dedicada a temas de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana— apoyamos el uso de incentivos contributivos como herramientas de desarrollo económico. Segundo, los incentivos contributivos o gastos fiscales incluyen las siguientes diez categorías: 1) Exclusiones; 2) Exenciones; 3) Deducciones; 4) Tasas preferenciales; 5) Diferimientos de obligaciones contributivas; 6) Acuerdos finales; 7) Decretos contributivos; 8) Estímulos monetarios; 9) Subsidios y 10) Cualquier otro incentivo contributivo que representante una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico. Tercero, los incentivos contributivos o gastos fiscales son programas similares a los de gasto público gubernamental, es decir, son catalogados como un gasto de gobierno realizado a través de su código de impuestos y, a su vez, representan una pérdida de ingresos para el fisco[3]. Y cuarto, que la divulgación de estos gastos fiscales se discute ya desde hace tiempo a nivel mundial anualmente y sirve como herramienta presupuestaria. En concreto, el gobierno federal de los Estados Unidos divulga su informe público de gastos fiscales desde la década de los 70; en la actualidad, dicho informe público se prepara ya en 49 de los 50 estados y el Distrito de Columbia; y también lo presentan hoy en día la mayoría de los países que forman parte de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Puerto Rico todavía carece de esta herramienta presupuestaria. Espacios Abiertos propone que se adopte un informe de gastos fiscales y eso no es atendido ni resuelto por ninguna de las dos medidas que tenemos enfrente. Por un lado, el Código tan solo informaría de tres de las diez categorías de incentivos anteriormente mencionados: 1) Estímulos monetarios; 2) Créditos contributivos; y 3) Subsidios o desembolsos. Y por el otro lado, el Sistema de créditos contributivos integrados tan solo informaría de la categoría de créditos contributivos. Espacios Abiertos mediante el artículo de investigación titulado “Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿dónde está nuestro dinero?”[4], ha expuesto la necesidad y conveniencia de tener transparencia sobre la publicación de los programas y el coste de los incentivos contributivos a través de un informe público de gastos fiscales.
Nuestra comparecencia de hoy ante esta Comisión estará recomendando la inclusión en la propuesta de ambas iniciativas de un informe público de gastos fiscales y evaluará los borradores de ambos proyectos de ley (el P. del S. 1013 y el P. de la C. 1880) bajo tres enfoques o lentes que son parte inalienable de nuestra visión institucional para una gestión gubernamental adecuada y responsable. Los enfoques son los de Transparencia, Rendición de cuentas y Participación ciudadana.
1) Transparencia – A través de este primer enfoque nos preguntamos dónde está el dinero que el pueblo paga de sus bolsillos a través de incentivos contributivos. Respetando la información de índole confidencial de cualquier contribuyente, consideramos imprescindible que haya visibilidad de ese gasto fiscal ante la ciudadanía y la Asamblea Legislativa. Como dije en mi introducción, la divulgación de estos gastos no es algo nuevo: el gobierno federal de los Estados Unidos lo divulga a su Asamblea Legislativa desde la década de los años 70. En la actualidad, 49 de los 50 estados y el Distrito de Columbia los discuten antes de presentar sus presupuestos locales; y también la mayoría de los países que forman parte de la OCDE hacen esta divulgación[5]. Al respecto, la propuesta de ambos proyectos no es exhaustiva, se queda muy corta y deja parte importante fuera del ojo público y de los miembros de esta Asamblea Legislativa. Si vamos al detalle, la propuesta del Código enumera 76 leyes y programas que promueven la inversión mediante la concesión de incentivos contributivos. Por un lado, el Sistema de créditos contributivos integrados o P. de la C. 1880 solo examina 14 de las 76 que el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC) decidió que fueran finalmente su universo de análisis. Y, por otro lado, en el Código o P. del S. 1013 solo se estudian 58 leyes de las 76. Esos 58 programas y leyes, que están orientados a estimular la actividad económica de Puerto Rico, representan un costo fiscal total de $7,462 millones[6], según se divulga en la página 6 del presente borrador del Código. Es decir, solo en estos programas económicos (sin contar las otras 18 leyes no evaluadas), Puerto Rico otorga en incentivos y, por lo tanto, deja de ingresar al fisco una cantidad equivalente al 86% del presupuesto del Fondo General que en el año fiscal 2019 ascendió a $8,730 millones[7]. De tal forma, y sobre ese total de 76 leyes que cuantificó el DDEC, el Código excluye 18 leyes y programas que atienden a los denominados programas sociales. ¿Por qué es importante que la evaluación del gasto fiscal de esos programas no escape al escrutinio público ni a la supervisión de la Asamblea Legislativa? La percepción del concepto de “programa social” tiene mucho que ver en esta ecuación. Dicho concepto, podría dar a entender equivocadamente que los recipientes de esos “programas sociales” son única y exclusivamente individuos o comunidades de escasos recursos. Nada más alejado de la realidad. Así, bajo esta categoría estarían —solo por poner un ejemplo y entre muchos otros— los incentivos que promueven la construcción de vivienda de interés social y que van a parar a desarrolladores y constructores privados. En un momento donde se recibirán miles de millones de dólares para la reconstrucción de Puerto Rico después de los huracanes Irma y María, es importante ser transparentes sobre la otorgación de incentivos a industrias como éstas. Así, nos preguntamos: ¿a cuánto ascienden y qué costo y beneficio público, privado y social (real, cuantificable y medible) tienen estas leyes y programas para el pueblo de Puerto Rico? La ciudadanía tiene el derecho a saber y esta Comisión tiene la gran oportunidad de exigirlo para el beneficio de todas y todos.
2) Rendición de cuentas – A través de este segundo enfoque nos preguntamos en qué se invierte y qué beneficios sociales y económicos se obtienen del dinero que el pueblo paga de su bolsillo. Así, en esta sección nos preguntamos — ya que no aparecen debidamente argumentadas en el actual borrador del Código de Incentivos— las razones para mantener ciertos incentivos en su nuevo Código que, a través de la metodología que decidió utilizar el DDEC, arrojan un retorno de inversión negativo para el pueblo de Puerto Rico. Es decir, que según la metodología usada por el DDEC, por cada dólar que paga la ciudadanía, ésta recibe a cambio una cantidad inferior al dólar invertido. En concreto, y aunque no figura en el Código, el DDEC en su presentación en vista pública en la Cámara de Representantes del pasado 26 de marzo detalló y desveló varios programas con retorno de inversión negativo en el año fiscal 2018 y que tuvieron un gasto fiscal por un valor de $222,524,710[8]:
| Ley 27 – 2011, Industria del cine: | $50,000,000 |
| Ley 168 – 1968, Hospitales: | $37,684,589 |
| Ley 52 – 1991, Oportunidades de trabajo | $36,331,000 |
| Ley 212 – 2002, Zonas urbanas: | $35,209,121 |
| Ley 46 – 1989, Subsidios de salarios agrícolas: | $33,609,000 |
| Programas de garantías del precio de la leche: | $14,360,000 |
| Ley 83 – 2010, Energías renovables: | $7,017,000 |
| Programa de incentivos de las industrias de la apicultura, porcina y aviar: | $2,823,000 |
| Ley 42 – 1971, Bono para los trabajadores agrícolas: | $2,747,000 |
| Incentivos agrícolas de maquinaria industrial – ADEA: | $1,594,000 |
| Ley 12 – 1966, Seguros agrícolas: | $1,150,000 |
Sobre dichos incentivos nos preguntamos lo siguiente:
En relación al Código: ¿cuál es la justificación para seguir manteniendo dichas leyes o programas? El mantenimiento de tales programas quizá tenga una justificación que responda a una determinada política pública, pero para que la ciudadanía y los miembros de esta asamblea legislativa puedan evaluar y sacar sus conclusiones ambos tienen el derecho de conocer la metodología utilizada para llegar a tales números y saber los motivos de política pública que hace que se mantengan. El presente borrador del Código no cumple con tales propósitos.
En relación al Código y al Sistema de créditos contributivos integrados: ¿cuál es el coste fiscal total de tales leyes o programas si se incluyeran —además de la evaluación de créditos, estímulos monetarios y los subsidios o desembolsos— las tasas preferenciales, las deducciones especiales, las exenciones municipales y cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el fisco?
Recordemos que, por un lado, el borrador Código y según lo expuesto en el apartado (a) de la sección 6011.08 del Código llamado Informe Anual de Incentivos y Proceso Presupuestario, solo cuantificará y divulgará anualmente los beneficios contributivos y económicos de las siguientes tres categorías:
- Estímulos monetarios;
- Créditos contributivos; y, por último
- Subsidios o desembolsos.
Por otro lado, el borrador del Sistema de créditos contributivos integrados y según lo expuesto en el propio borrador de ley sólo se divulgará la cesión, venta o transferencia de créditos contributivos.
De esa manera ambas iniciativas, dejarían fuera del escrutinio público y de esta Asamblea Legislativa en su divulgación anual la parte más importante que se divide en las categorías de:
- Tasas preferenciales;
- Deducciones especiales;
- Exenciones municipales; y, por último
- Cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico.
Según la presentación del DDEC[9] en vistas públicas del pasado 26 de marzo ante la Cámara de Representantes:
- El Código (P. del S. 1013) solo divulgaría entre $450-500 millones de un total de $7,462 millones que Puerto Rico gasta en incentivos contributivos de carácter económico.
- El Sistema de créditos contributivos integrados (P. de la C. 1880) solo divulgaría aproximadamente $250 millones de un total de $7,462 millones que Puerto Rico gasta en incentivos contributivos de carácter económico.
Es decir, tanto el P. del S. 1013 como el P. de la C. 1880 excluirían en su divulgación anual presente y futura un volumen de incentivos económicos que, según los últimos datos del DDEC, asciende a unos $7,462 millones. De esta manera, se mantendría un gasto oculto —que paga el pueblo de Puerto Rico— de aproximadamente el 86% del presupuesto del Fondo General.
En el actual momento de crisis fiscal y de deuda que enfrentamos, al igual que es importante enviar un mensaje de transparencia para agilizar la llegada de los fondos federales de recuperación y reconstrucción, es, si cabe, todavía más importante que se despeje toda duda sobre la rendición de cuentas gubernamental ante el sector y los inversores privados. Más transparencia gubernamental se traduciría en mayor confianza empresarial y, como consecuencia, mayor certeza en el retorno de la inversión del sector privado. La divulgación parcial de los incentivos se traduciría en incertidumbre del retorno de la inversión de cualquier inversor privado. Y la incertidumbre, a su vez, podría acabar disuadiendo cualquier tipo de inversión privada local o extranjera. Puerto Rico, más que nunca, necesita el marco legal que favorezca la creación de capital local y la localización de capital del exterior con vocación de compromiso de largo plazo que dinamice su economía. Tanto el P. del S. 1013 como el P. de la C. 1880 tienen la oportunidad de ser ese marco legal, aunque las actuales propuestas, tanto del Código como del Sistema de créditos contributivos integrados, están muy alejadas de dicho propósito. Ocultar la divulgación en incentivos de casi el 86% del presupuesto del Fondo General perpetuará los errores del pasado y contribuirá todavía más a la aceleración de la depresión económica que ha acompañado a la Isla en la última década. Dicha confianza en la inversión privada local o extranjera empieza por la oportunidad histórica que tiene esta Comisión de garantizar que cualquier inversor privado tenga la seguridad de que las reglas de juego sean iguales para todo inversor que decida apostar por Puerto Rico. Así, instamos a esta Comisión a que incorpore en ambos borradores de ley la divulgación de, no tan solo los estímulos monetarios, créditos contributivos y subsidios o desembolsos sino además de las exenciones, exclusiones, deducciones, tasas preferenciales, diferimientos de obligaciones contributivas, acuerdos finales, decretos contributivos y cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico.
3) Participación ciudadana – A través de este último y tercer enfoque, nos preguntamos sobre quién decide acerca de cómo se invierte el dinero que las puertorriqueñas y puertorriqueños pagan de sus bolsillos. ¿Cuál es el rol de la sociedad civil puertorriqueña en la confección y elaboración de las dos medidas que tenemos delante? La ciudadanía tiene derecho a saber para así poder participar de manera efectiva en estos procesos. La delegación del voto cada cuatro años en sus representantes, tanto de Cámara y Senado, no debe ser incompatible con la participación ciudadana en vistas públicas que, por un lado, permitan escuchar sus voces intercambiando ideas con los miembros de las agencias de gobierno y que, por otro lado, no se conviertan solamente en conversaciones entre los representantes de las agencias de gobierno y los miembros de esta Comisión. Para empezar, es importante que —preservando toda información de índole confidencial de cualquier contribuyente— todos los documentos producidos por el Gobierno de Puerto Rico sean públicos y de fácil acceso. Así, instamos a esta Comisión a que, por un lado y respecto al Código, incorpore como enmienda la divulgación pública del Informe Anual de Efectividad de Incentivos y del Reporte Presupuestario de Incentivos Económicos[10] que figuran en la página 15 del borrador del Código. Además, y para el Sistema de créditos contributivos integrados, instamos a esta Comisión a que también incorpore como enmienda la divulgación —a través de un reporte público anual— de cualquier transacción de cesión, venta o transferencia de créditos contributivos. Por último, solicitamos a esta Comisión que incorpore en ambos borradores de ley la instauración de un informe público de gastos fiscales y la divulgación de cualquier incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico para así promover que la ciudadanía participe y se pueda integrar de manera efectiva en el debate público.
De esta manera, sintetizamos nuestras cuatro recomendaciones:
- Tanto la propuesta del Código como el borrador del Sistema de créditos contributivos integrados deberían ser capaces de incluir una evaluación de la totalidad de leyes de incentivos contributivos. Pedimos a esta Comisión que se incluya en el presente, en ambas iniciativas, un informe público de gastos fiscales que evalúe todas las leyes que otorguen exclusiones, deducciones, exenciones, tasas preferenciales, diferimientos de obligaciones contributivas, acuerdos finales, decretos contributivos y cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos para el Gobierno de Puerto Rico empezando por, pero no limitándose a, las 18 leyes que se excluyeron en el análisis del DDEC.
- El presente Código debería poder justificar por qué se mantienen y se siguen incentivando leyes que totalizan un retorno negativo de la inversión de aproximadamente $222.5 millones sólo examinando estímulos monetarios, créditos contributivos y subsidios o desembolsos. Pedimos a esta Comisión que se evalúe para estos programas el coste adicional para el Gobierno de Puerto Rico y cuantifique en estas leyes y programas la pérdida de ingresos para el gobierno mediante estas leyes y programas a través de tasas preferenciales, deducciones especiales, exenciones municipales y cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico.
- Recomendamos a esta Comisión a que en ambos proyectos informen y divulguen anualmente la totalidad del gasto en incentivos o gastos fiscales y no deje fuera del escrutinio público ni de la propia Asamblea Legislativa la mayor parte de un gasto oculto que —según el propio borrador del Código— asciende a $7,462 millones al año, es decir aproximadamente el 86% del presupuesto del Fondo General.
- Por último, solicitamos a esta Comisión que se haga público, por un lado y para el Código, el Informe Anual de Efectividad de Incentivos y el Reporte Presupuestario de Incentivos Económicos; y, por otro lado, y para el Sistema de créditos contributivos integrados, un informe anual de cualquier transacción de cesión, venta o transferencia de créditos contributivos.
Para concluir, la toma de decisiones a ciegas, entre otras causas, ha sido elemento determinante en la actual crisis fiscal, de deuda y de confianza que enfrenta la Isla. La ciudadanía, con sus impuestos, incentiva múltiples proyectos e iniciativas y debería tener constancia del total de lo que cuestan y del retorno económico y social de esa inversión. Un Código y un Sistema de créditos contributivos integrados transparentes y exhaustivos incluirían el coste fiscal total de todas las leyes y programas de incentivos contributivos en un informe público de gastos fiscales. En Espacios Abiertos proponemos que ambas iniciativas se comprometan a cuantificar y publicar un informe de gastos fiscales que ayude a la ciudadanía y a esta Asamblea Legislativa en sus tomas de decisiones. Esta Comisión tiene la oportunidad de hacer que, mediante la versión final de ambos proyectos, finalmente se divulgue, disemine, cuantifique y visibilice la totalidad de los gastos fiscales del Gobierno de Puerto Rico. Quedamos a su entera disposición para lograr estos objetivos.
Respetuosamente sometido,
Daniel Santamaría Ots
Analista Senior de Política Pública
Espacios Abiertos
[1] P. del S. 1013. 29 de mayo de 2018. Senado de Puerto Rico. “Código de Incentivos de Puerto Rico”.
[2] P. de la C. 1880. 5 de noviembre de 2018. Oficina de Servicios Legislativos. Asamblea Legislativa de Puerto Rico. “Ley de Transparencia de Transacciones de Créditos e Incentivos Contributivos”.
[3] Espacios Abiertos. “Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿dónde está nuestro dinero?”. 11 de mayo de 2017.
[4] Espacios Abiertos. “Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿dónde está nuestro dinero?”. 11 de mayo de 2017.
[5] Ibid., (4)
[6] Senado de Puerto Rico. P. del S. 1013. 29 de mayo de 2018. “Código de Incentivos de Puerto Rico”.
[7] Gobierno de Puerto Rico. Oficina de Gerencia y Presupuesto. “Presupuesto recomendado año fiscal 2018-2019”.
[8] Gobierno de Puerto Rico. Departamento de Desarrollo Económico y Comercio. 26 de marzo de 2019. “Nuevo Código de Incentivos”
[9] Gobierno de Puerto Rico. Departamento de Desarrollo Económico y Comercio. 26 de marzo de 2019. “Nuevo Código de Incentivos”
[10] Senado de Puerto Rico. P. del S. 1013. 29 de mayo de 2018. “Código de Incentivos de Puerto Rico”.