Como complemento al estudio preparado por el equipo de Espacios Abiertos que cuantifica y analiza el efecto del Impuesto Mínimo Global de 15% , el equipo de EA desarrolló un panel de datos interactivo que permite visualizar y explorar los datos contenidos en el informe publicado recientemente que destaca, la ventana de oportunidad que representa para Puerto Rico el Impuesto Mínimo Global.

Esta herramienta interactiva forma parte de los esfuerzos que hace EA para hacer accesible la información sobre el IMG y fomentar una discusión amplia e informada sobre el tema.

El panel de datos desglosa el impacto estimado del IMG en Puerto Rico usando perspectivas distintas. Las métricas se presentan por año, por región y por país. Tal variedad permite al usuario caracterizar detalladamente como cada dólar pudiera moverse dependiendo si Puerto Rico legisla la implementación del IMG.

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Acceda el panel de datos aquí.

Esta columna de opinión de Daniel Santamaría Ots, economista y director de Investigación de Espacios Abiertos, fue publicada el 9 de agosto de 2024 en la versión impresa y versión digital del periódico El Nuevo Día.

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Los gobiernos de gran parte del mundo se han puesto de acuerdo por primera vez en algo que parece muy razonable: las empresas multinacionales deben pagar impuestos justos allá donde operen. No puede ser que una maestra de educación primaria o un pequeño empresario local paguen proporcionalmente más impuestos que una gran corporación. El mundo se está cansando de este tipo de inequidades.

La digitalización y globalización de la economía ha permitido que grandes grupos multinacionales estructuren sus operaciones globales trasladando sus beneficios empresariales a jurisdicciones de bajos impuestos. De este modo, consiguen beneficiarse de tasas contributivas muy inferiores a las que no tienen acceso ni las pequeñas y medianas empresas ni la fuerza trabajadora mundial. Este panorama ha resultado en la pérdida de cuantiosos recaudos tributarios corporativos a nivel internacional y, como consecuencia, ha permitido la reducción generalizada del financiamiento adecuado de servicios públicos esenciales en sectores tan medulares como el de la educación, la salud, la infraestructura o la tecnología. Esa estrategia, que hasta ahora ha sido impulsada en Puerto Rico tanto desde nuestras instancias locales como a nivel federal, está en tela de juicio internacionalmente. La presente situación ha propiciado un compromiso de cooperación tributaria internacional sin precedentes en el que más de 140 jurisdicciones, entre las que también se encuentra EE. UU., plantean cambiar esa tendencia al proponer gravar los beneficios empresariales de grupos multinacionales a una tasa contributiva mínima global del 15%.

¿Qué significa este panorama para Puerto Rico? La isla debe poder actuar mitigando los riesgos que esta política pueda suponer para su actual modelo de desarrollo económico, pero a su vez debe aprovechar la ventana de oportunidad que representa este nuevo contexto proponiendo un modelo de desarrollo sostenible que beneficie a nuestras futuras generaciones. Espacios Abiertos evaluó el impacto del impuesto mínimo global del 15% (IMG) en Puerto Rico y cuantificó que la isla podría recaudar en el corto plazo hasta unos $3,800 millones anuales si emitiera legislación local adecuada sobre el IMG con suficiente antelación. De lo contrario, y si no disponemos de legislación adecuada antes de 2025, parte de ese dinero, unos $3,500 millones que pertenecen a Puerto Rico, será recaudado por otras economías que sí se han adherido al impuesto mínimo internacional. Es importante enfatizar que aquí no está en juego si se aumenta o no la tasa al 15% ya que a partir de enero del año que viene la gran mayoría de estas compañías deberán pagarla en la isla o en el exterior. El asunto central es quién lo recauda, si lo hace Puerto Rico o dejamos que otra jurisdicción se aproveche de nuestra inacción.

La isla necesita un nuevo contrato social en el que la ciudadanía sea su protagonista y decida a través de legislación local qué parte de esos recaudos adicionales deben ir a mejorar las condiciones de esas compañías para preservar los aproximadamente 100,000 empleos que generan en la isla y qué parte debe ir destinada a otros fines presupuestarios que favorezcan un crecimiento económico sostenible y nos hagan menos dependientes de los incentivos contributivos. Es decir, Puerto Rico debe plasmar una propuesta legislativa robusta que cumpla con los criterios de la OCDE y el G-20 sobre el IMG y nos sitúe como una jurisdicción atractiva a la inversión foránea a través de incentivos no contributivos. Además, esta propuesta debe ser capaz de retener el empleo y la inversión de las multinacionales ya establecidas en la isla, tener la capacidad de diversificar nuestra base productiva local en sectores estratégicos de nuestra economía y, finalmente, aminorar los riesgos reales de mermas en los recaudos corporativos locales en el largo plazo si el IMG es exitoso en su objetivo final.

Necesitamos actuar con premura, pero con fundamento, y promulgar legislación adecuada que cumpla con los criterios de la OCDE en una sesión legislativa extraordinaria antes de finalizar el año. Hay pocas oportunidades tan transformadoras para el futuro de la isla y Puerto Rico no se merece menos.

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El estudio preparado por el equipo de Espacios Abiertos (EA) cuantifica y analiza el efecto del Impuesto Mínimo Global de 15% y las oportunidades y riesgos que representa para Puerto Rico, adoptar o no legislación, que nos permita capturar ese dinero e invertirlo de forma tal que nuestra base industrial mantenga su competitividad y se protejan unos 100,000 empleos.

En esencia el estudio de EA:

• cuantifica en unos $3,800 millones anuales el potencial de ingreso del IMG,
• plantea la necesidad de tomar acción antes de enero de 2025 para evitar que de ese dinero (unos $3,500 millones) lo reclamen/capturen otras jurisdicciones,
• y entre otras cosas, propone la creación de una comisión de expertos locales e internacionales que ayuden a definir cómo se invertirán esos nuevos ingresos con el objetivo de sostener la base industrial actual y futura de PR en cumplimiento con el nuevo estándar internacional. 

Sobre 140 jurisdicciones han implementado el IMG, que se ha ido convirtiendo en la norma internacional.   El impuesto mínimo global establece que las corporaciones con ingresos anuales mayores de 750 millones de euros, deberán pagar una tasa mínima del 15%.  

A partir de 2025, este impuesto mínimo también conocido como Pilar II, afecta también a filiales en Puerto Rico de corporaciones cuyas matrices tengan alguna otra filial en países que ya han firmado el acuerdo que fuera promovido por la OCDE y el G-20.

Actualmente en el agregado, las multinacionales y corporaciones foráneas tributan a una tasa contributiva efectiva del 2.43% en Puerto Rico.  

Por otra parte, la regla de Beneficios Insuficientemente Gravados (UTPR) permite que a partir de enero del 2025 cualquier país firmante del acuerdo internacional, pueda reclamar a otra jurisdicción que no haya adoptado el Impuesto Mínimo Global, la diferencia de la tasa equivalente al 15%.  Diferencia que en el caso de Puerto Rico equivale a un 12.57%.  

Es por esa razón que es imperativo adoptar legislación que permita a Puerto Rico capturar ese dinero que de otra manera iría a las arcas de otros países.  Estamos hablando de una cantidad significativa. Son más de $3,500 millones que otros podrían reclamar.  

Lo que tenemos de frente no es si aquí se aumenta o no la tasa contributiva a estas corporaciones, pues éstas tendrán que pagar el 15% aquí o afuera.  Entonces, el tema a definir es ¿quién recaudará ese dinero? Si no hacemos nada, lo recaudará el país de origen o el país de alguna filial, pero si queremos que se quede en Puerto Rico, tenemos que tomar acción.

La publicación del informe de política pública de Espacios Abiertos titulado, El Impuesto Mínimo Global y sus efectos en Puerto Rico: una ventana de oportunidad, tiene el objetivo de: transparentar información repartida en diversas fuentes de acceso limitado; aportar conocimiento y datos; y promover una discusión abierta que permita a la sociedad civil en Puerto Rico, aprovechar las oportunidades que presenta el IMG, mitigar los riesgos y garantizar una política fiscal sostenible a largo plazo. 

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Acceda el Informe aquí en su versión en español.  Acceda el Resumen Ejecutivo, aquí.

For the English version of the report, access this link. Access here the Executive Summary.

Puerto Rico encabeza jurisdicciones a nivel global con mayor proporción de gastos fiscales y menos transparencia. Así leía el titular de un envío de correo que hicimos en mayo de 2022 luego de estudiar el Informe de Gastos Tributarios (Tax Expenditure Report 2023) que publicó Hacienda en abril de 2022.  En el mencionado informe los gastos fiscales sobrepasaban los $23,271 millones, cifra que duplicaba el presupuesto anual del fondo general; mostraban un patrón en aumento; y obviaba incluir el gasto correspondiente al 44% de los 463 incentivos contributivos existentes. ¿Y por dónde vamos este año?  Veamos. El pasado 5 de julio de 2023 el gobierno de Puerto Rico publicó el cuarto informe de gastos tributarios (Tax Expenditure Report 2024). Lo que sin duda alguna, merece reconocimiento.  No obstante, publicar un Informe en julio posterior a la aprobación del presupuesto en junio, hace un poco inoficiosa su publicación.  Otro aspecto a señalar en el nuevo Informe es que persisten las lagunas de información al respecto de casi la mitad de los gastos,  y aún más preocupante son las posibles transposiciones de líneas o datos que hemos identificado -y así notificado a Hacienda-  en una quinta parte del Informe lo que puede inducir a error al que utiliza el Informe para análisis e impide un estudio amplio como el que pudimos hacer el año pasado.  (Ver carta enviada a Hacienda aquí). Buenos o malos Oportunos y bien diseñados, los gastos fiscales o tributarios -entiéndase las exenciones, créditos, decretos y otros incentivos que reducen o eliminan el pago al fisco por contribuciones- pueden ser muy positivos, pero ello requiere una evaluación periódica sobre su eficacia o rendimiento.  De lo contrario estos tratos preferenciales pueden tornarse obsoletos al no generar el beneficio social o económico que da paso al “gasto”.  Ahí estriba la importancia de un Informe completo y de su publicación sistemática y a tiempo. Qué se ve sobre Ley 22 Mientras esperamos por la respuesta a nuestra carta a Hacienda para completar el análisis del Informe 2024, y a propósito de la discusión que se da públicamente estos días sobre la Ley 22, incluimos gráfica con datos reportados por Hacienda que ofrecen un panorama sobre a cuánto ascienden estos incentivos otorgados.  Sin hacer ninguna valoración sobre el rendimiento social o económico de dicho incentivo, notamos el desfase que existe entre lo que se proyecta en un informe y lo que efectivamente resulta, según reportado en el informe siguiente.

Un hito histórico Desde 2017 Espacios Abiertos ha abogado por la divulgación pública de los gastos fiscales para el análisis y discusión de éstos como un elemento del proceso presupuestario.  La batalla de EA por la divulgación del “presupuesto oculto” llegó al Tribunal Supremo.  Finalmente el Gobierno de Puerto Rico publicó el primer informe de gastos fiscales en septiembre de 2019.  Desde entonces, cada informe que se ha publicado nos acerca más al gobierno abierto y participativo al que aspiramos en Puerto Rico, pero sin duda esa primera publicación constituyó un hito histórico. Para acceder los informes, gráficas y panel interactivo sobre gastos fiscales trabajados previamente por EA oprima aquí.

Versión extendida de columna de Opinión de Daniel Santamaría Ots, publicada en El Nuevo Día, 27 de junio de 2023

La puesta en escena de la Junta parece volver a ganar, pero no tiene por qué ser así. Para argumentar a favor o en contra de cualquier política pública, se requiere transparentar y analizar los datos con recursos, tiempo y esfuerzo.

En septiembre de 2021, la legislatura envió a la Junta de Supervisión Fiscal una petición de evaluación del proyecto del Senado 552 que pretendía enmendar el Código de Incentivos, (Ley Núm. 60 de 2019), para aumentar de $38 millones a $100 millones los incentivos que los contribuyentes de Puerto Rico pagan anualmente a la industria del cine. Según la sección 204(a)(6) de PROMESA, la Junta puede evaluar cualquier propuesta de ley que la legislatura le presente para determinar si es consistente con el plan fiscal y el presupuesto certificado para así aprobar o frenar la medida.

El 1 de abril de 2022, los asesores de la Junta, a quienes también financia el pueblo de Puerto Rico, realizaron un análisis del costo de la medida. Estos concluyeron que el proyecto de ley aumentaría a $63.7 millones los actuales $23.3 millones de pérdidas en ingresos anuales para Hacienda. Además, la Junta criticó que la pieza legislativa no respondía al principio de neutralidad de ingresos en el que se exige que cualquier medida que disminuya los recaudos debe ser compensada por una disminución de gasto o por un aumento de ingreso equivalente. Sin esa compensación, el proyecto requeriría además una reprogramación de recursos que sin la autorización de la Junta violaría también la sección 204(c) de la ley PROMESA. El organismo no electo finalmente determinó que el proyecto es inconsistente con el plan fiscal y el presupuesto certificado. Incluso con esta advertencia, la Asamblea Legislativa aprobó la medida con varias enmiendas y dos informes de comité de conferencia enviando el texto al gobernador para su firma. El 8 de diciembre de 2022 la Junta envió la primera de dos cartas dirigidas al gobernador instándolo a rechazar la propuesta legislativa, pero el gobernador la convirtió en la Ley Núm. 5 de 2023 el 9 de enero de 2023. Finalmente, y ante la negativa de la Junta, el gobernador anunció una partida de $74 millones de fondos federales para la industria del cine provenientes del Plan de Rescate Americano (ARPA, por sus siglas en inglés) a gastar entre los años fiscales 2023 y 2024.

Este es un ejemplo más de las dinámicas de poder entre los cabilderos de ciertas industrias, los supuestos beneficiados de la medida (productores y actores o actrices del patio), nuestros organismos electos, la Junta y, finalmente, la ciudadanía expectante, que suele acabar pagando la factura. Pero ¿a quiénes benefician realmente estos incentivos?, ¿cuánto nos cuestan?, ¿cuál es el retorno social o económico de la inversión que costeamos? Y, más importante aún, ¿funcionan y cumplen los objetivos de política pública que los propiciaron? Al contestarlas, habría que considerar si estos incentivos no son económicamente rentables, si no cumplen ninguna función social, o si, en efecto, deberíamos derogar gran parte de ellos. Espacios Abiertos tuvo que llevar al gobierno hasta el Tribunal Supremo para que, en 2019, finalmente divulgara por primera vez el gasto que el pueblo paga en incentivos contributivos, práctica que el gobierno federal de los EE. UU. implementa desde la década de 1970. Tras la publicación el pasado mes de abril del tercer informe de gastos tributarios por parte de Hacienda, Espacios Abiertos contabilizó que, para 2023, el gasto anual en incentivos contributivos que pagaremos todas y todos de nuestros bolsillos será de $23,667 millones. Aunque Hacienda todavía deja fuera del ojo público y no cuantifica el 44% de todos los gastos tributarios, esta cifra —que duplica el presupuesto del fondo general y que todavía podría ser mucho mayor— pone a Puerto Rico a la cabeza a nivel mundial (analizando un total de 92 países) en la cantidad relativa de concesión de incentivos tanto respecto al tamaño de nuestros recaudos como en relación con el peso de nuestra economía. El país llega también al número uno al compararlo con 43 jurisdicciones estadounidenses.

Regresemos al ejemplo inicial: los incentivos a la industria del cine. Ante la posición intransigente de la Junta y el marco legal de PROMESA, ¿qué herramientas tienen nuestros organismos electos para cuestionar sus análisis y cuestionar con evidencia empírica su negativa?, ¿cómo podrían, tanto el poder ejecutivo como el legislativo, defender el más que loable objetivo de política pública de posicionar a Puerto Rico como un referente mundial en la industria del cine? Si desde el año 2020 la Junta puso un límite anual de $38 millones en incentivos, ¿por qué en 2021 y 2022 —y según el último informe público de gastos tributarios de Hacienda— se otorgaron $44.5 y $45.8 millones respectivamente?, ¿qué mecanismos de control internos tienen AAFAF, Hacienda, OGP y el DDEC para evitar que el pueblo pague más de lo que la ley permite? A principios de este año, y gracias a las presiones del periodismo de investigación puertorriqueño, Hacienda tuvo que revisar y, finalmente, revocar 300 decretos de Ley 22 que estaban vigentes, incumpliendo con la ley del Código de Incentivos. Estos incumplimientos: ¿son excepcionales o responden a la norma? ¿Por qué el Departamento de Desarrollo Económico en su último reporte vigente solo ha analizado el costo-beneficio de 3 de los 58 incentivos de desarrollo económico aun cuando el propio Código de Incentivos lo obliga legalmente? Los incentivos de cine, ¿ayudan realmente a la inversión de capital permanente en estudios locales de producción?, ¿abaratan los costos de productores locales para luego poder exportar al mundo nuestra ventaja competitiva?, ¿subsidian y bajan los costos formativos de futuras actrices y actores en los ámbitos cinematográficos y teatrales? ¿O es como suscribe la Junta, cuando dice que “Los beneficios de los créditos fluyen hacia un número selecto de empresas y ubicaciones de la isla y subsidian a una industria pudiente”?

Para responder a estas preguntas, se requiere que nuestras agencias y corporaciones públicas mantengan su compromiso de hacer todo lo posible por defender los intereses del pueblo a través de sus unidades de análisis. Incluso, se debería profesionalizar el análisis fiscal y económico mediante un departamento público de investigación, ajeno a los intereses partidistas tanto del ejecutivo como de la legislatura.

En conclusión, de poco sirve tener acceso a la información —aunque solo sea a una fracción— si no se analiza. Solamente al examinarla en profundidad tendremos los argumentos precisos para debatir y defender las políticas públicas que nos benefician. La ciudadanía es quien finalmente paga a dos equipos de asesores: el de la Junta y el de los funcionarios electos democráticamente. No obstante, estos últimos no están produciendo análisis suficiente y, por lo tanto, no pueden rebatir las conclusiones del organismo supervisor. Si bien han intentado apelar a la empatía del pueblo por la clase artística, no han sido capaces de presentar argumentos robustos que convenzan al organismo no electo. Mientras tanto, la Junta, que no entiende de empatías, continúa apropiándose del guion y dirigiendo nuestros destinos.

 

Buenos días, señora Senadora Migdalia Padilla Alvelo, Presidenta de la Comisión de Hacienda, Senadoras y Senadores miembros de esta Comisión, y a todo el público que nos acompaña en el día de hoy. El pasado 2 de abril recibimos su correo electrónico a través del cual se nos citó a comparecer en estas vistas públicas para discutir el Proyecto del Senado Número 1013 (“P. del S. 1013”) y el Proyecto de la Cámara Número 1880 (“P. de la C. 1880”) que se encuentran ante su consideración para crear así la Ley del “Código de Incentivos de Puerto Rico” (“Código”) y la “Ley de Transparencia de Transacciones de Créditos e Incentivos Contributivos” (“Sistema de créditos contributivos integrados”. Le agradecemos la oportunidad que nos brinda para participar en el análisis y discusión de esta importante medida de política pública.

De esta manera, en esta ponencia evaluaremos ambos proyectos:

El primero: el proyecto del Senado P. del S. 1013, también llamado “Código de Incentivos de Puerto Rico” —y al cual nos referiremos de ahora en adelante como “Código”— fue sometido inicialmente el 29 de mayo de 2018. En la actualidad, se encuentra ante esta Comisión para su aprobación. Según la propuesta de ley, el propósito general de dicho proyecto es el de:

“consolidar la decenas de decretos, incentivos, subsidios, estímulos monetarios, reembolsos, o beneficios contributivos o financieros existentes; promover el ambiente, las oportunidades y las herramientas adecuadas para fomentar el desarrollo económico sostenible de Puerto Rico; establecer el marco legal y administrativo que regirá la solicitud, evaluación, concesión o denegación de incentivos por parte del Gobierno de Puerto Rico; fomentar la medición eficaz y continua de los costos y beneficios de los incentivos que se otorguen para maximizar el impacto  de la inversión de fondos públicos; dar estabilidad, certeza, y credibilidad al Gobierno de Puerto Rico en todo lo relacionado a la inversión privada; mejorar la competitividad económica de Puerto Rico […] .”[1]

El segundo: el proyecto de la Cámara P. de la C. 1880, también llamado “Ley de Transparencia de Transacciones de Créditos e Incentivos Contributivos” —y al cual nos referiremos de ahora en adelante como “Sistema de créditos contributivos integrados”— fue sometido inicialmente el 5 de noviembre de 2018. En la actualidad se encuentra ante esta Comisión para su aprobación. Según la propuesta de ley, el propósito general de dicho proyecto es el de:

“garantizar que los decretos y/o concesión de créditos e incentivos contributivos sean publicados mediante el sistema de créditos contributivos integrados (CCI) en el portal cibernético del Departamento de Hacienda y en el portal cibernético del Departamento de Desarrollo Económico; y para otros fines relacionados.”[2]

Para comenzar, nos gustaría dejar claro que, desde Espacios Abiertos —organización sin fines de lucro dedicada a temas de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana— apoyamos el uso de incentivos contributivos como herramientas de desarrollo económico. Segundo, los incentivos contributivos o gastos fiscales incluyen las siguientes diez categorías: 1) Exclusiones; 2) Exenciones; 3) Deducciones; 4) Tasas preferenciales; 5) Diferimientos de obligaciones contributivas; 6) Acuerdos finales; 7) Decretos contributivos; 8) Estímulos monetarios; 9) Subsidios y 10) Cualquier otro incentivo contributivo que representante una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico. Tercero, los incentivos contributivos o gastos fiscales son programas similares a los de gasto público gubernamental, es decir, son catalogados como un gasto de gobierno realizado a través de su código de impuestos y, a su vez, representan una pérdida de ingresos para el fisco[3]. Y cuarto, que la divulgación de estos gastos fiscales se discute ya desde hace tiempo a nivel mundial anualmente y sirve como herramienta presupuestaria. En concreto, el gobierno federal de los Estados Unidos divulga su informe público de gastos fiscales desde la década de los 70; en la actualidad, dicho informe público se prepara ya en 49 de los 50 estados y el Distrito de Columbia; y también lo presentan hoy en día la mayoría de los países que forman parte de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Puerto Rico todavía carece de esta herramienta presupuestaria. Espacios Abiertos propone que se adopte un informe de gastos fiscales y eso no es atendido ni resuelto por ninguna de las dos medidas que tenemos enfrente. Por un lado, el Código tan solo informaría de tres de las diez categorías de incentivos anteriormente mencionados: 1) Estímulos monetarios; 2) Créditos contributivos; y 3) Subsidios o desembolsos. Y por el otro lado, el Sistema de créditos contributivos integrados tan solo informaría de la categoría de créditos contributivos. Espacios Abiertos mediante el artículo de investigación titulado “Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿dónde está nuestro dinero?”[4], ha expuesto la necesidad y conveniencia de tener transparencia sobre la publicación de los programas y el coste de los incentivos contributivos a través de un informe público de gastos fiscales.

Nuestra comparecencia de hoy ante esta Comisión estará recomendando la inclusión en la propuesta de ambas iniciativas de un informe público de gastos fiscales y evaluará los borradores de ambos proyectos de ley (el P. del S. 1013 y el P. de la C. 1880) bajo tres enfoques o lentes que son parte inalienable de nuestra visión institucional para una gestión gubernamental adecuada y responsable. Los enfoques son los de Transparencia, Rendición de cuentas y Participación ciudadana.

1) Transparencia – A través de este primer enfoque nos preguntamos dónde está el dinero que el pueblo paga de sus bolsillos a través de incentivos contributivos. Respetando la información de índole confidencial de cualquier contribuyente, consideramos imprescindible que haya visibilidad de ese gasto fiscal ante la ciudadanía y la Asamblea Legislativa. Como dije en mi introducción, la divulgación de estos gastos no es algo nuevo: el gobierno federal de los Estados Unidos lo divulga a su Asamblea Legislativa desde la década de los años 70. En la actualidad, 49 de los 50 estados y el Distrito de Columbia los discuten antes de presentar sus presupuestos locales; y también la mayoría de los países que forman parte de la OCDE hacen esta divulgación[5]. Al respecto, la propuesta de ambos proyectos no es exhaustiva, se queda muy corta y deja parte importante fuera del ojo público y de los miembros de esta Asamblea Legislativa. Si vamos al detalle, la propuesta del Código enumera 76 leyes y programas que promueven la inversión mediante la concesión de incentivos contributivos. Por un lado, el Sistema de créditos contributivos integrados o P. de la C. 1880 solo examina 14 de las 76 que el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC) decidió que fueran finalmente su universo de análisis. Y, por otro lado, en el Código o P. del S. 1013 solo se estudian 58 leyes de las 76. Esos 58 programas y leyes, que están orientados a estimular la actividad económica de Puerto Rico, representan un costo fiscal total de $7,462 millones[6], según se divulga en la página 6 del presente borrador del Código. Es decir, solo en estos programas económicos (sin contar las otras 18 leyes no evaluadas), Puerto Rico otorga en incentivos y, por lo tanto, deja de ingresar al fisco una cantidad equivalente al 86% del presupuesto del Fondo General que en el año fiscal 2019 ascendió a $8,730 millones[7]. De tal forma, y sobre ese total de 76 leyes que cuantificó el DDEC, el Código excluye 18 leyes y programas que atienden a los denominados programas sociales. ¿Por qué es importante que la evaluación del gasto fiscal de esos programas no escape al escrutinio público ni a la supervisión de la Asamblea Legislativa? La percepción del concepto de “programa social” tiene mucho que ver en esta ecuación. Dicho concepto, podría dar a entender equivocadamente que los recipientes de esos “programas sociales” son única y exclusivamente individuos o comunidades de escasos recursos. Nada más alejado de la realidad. Así, bajo esta categoría estarían —solo por poner un ejemplo y entre muchos otros— los incentivos que promueven la construcción de vivienda de interés social y que van a parar a desarrolladores y constructores privados. En un momento donde se recibirán miles de millones de dólares para la reconstrucción de Puerto Rico después de los huracanes Irma y María, es importante ser transparentes sobre la otorgación de incentivos a industrias como éstas. Así, nos preguntamos: ¿a cuánto ascienden y qué costo y beneficio público, privado y social (real, cuantificable y medible) tienen estas leyes y programas para el pueblo de Puerto Rico? La ciudadanía tiene el derecho a saber y esta Comisión tiene la gran oportunidad de exigirlo para el beneficio de todas y todos.

2) Rendición de cuentas – A través de este segundo enfoque nos preguntamos en qué se invierte y qué beneficios sociales y económicos se obtienen del dinero que el pueblo paga de su bolsillo. Así, en esta sección nos preguntamos — ya que no aparecen debidamente argumentadas en el actual borrador del Código de Incentivos— las razones para mantener ciertos incentivos en su nuevo Código que, a través de la metodología que decidió utilizar el DDEC, arrojan un retorno de inversión negativo para el pueblo de Puerto Rico. Es decir, que según la metodología usada por el DDEC, por cada dólar que paga la ciudadanía, ésta recibe a cambio una cantidad inferior al dólar invertido. En concreto, y aunque no figura en el Código, el DDEC en su presentación en vista pública en la Cámara de Representantes del pasado 26 de marzo detalló y desveló varios programas con retorno de inversión negativo en el año fiscal 2018 y que tuvieron un gasto fiscal por un valor de $222,524,710[8]:

Ley 27 – 2011, Industria del cine:	$50,000,000
Ley 168 – 1968, Hospitales:	$37,684,589
Ley 52 – 1991, Oportunidades de trabajo	$36,331,000
Ley 212 – 2002, Zonas urbanas:	$35,209,121
Ley 46 – 1989, Subsidios de salarios agrícolas:	$33,609,000
Programas de garantías del precio de la leche:	$14,360,000
Ley 83 – 2010, Energías renovables:	$7,017,000
Programa de incentivos de las industrias de la apicultura, porcina y aviar:	$2,823,000
Ley 42 – 1971, Bono para los trabajadores agrícolas:	$2,747,000
Incentivos agrícolas de maquinaria industrial – ADEA:	$1,594,000
Ley 12 – 1966, Seguros agrícolas:	$1,150,000

Sobre dichos incentivos nos preguntamos lo siguiente:

En relación al Código: ¿cuál es la justificación para seguir manteniendo dichas leyes o programas? El mantenimiento de tales programas quizá tenga una justificación que responda a una determinada política pública, pero para que la ciudadanía y los miembros de esta asamblea legislativa puedan evaluar y sacar sus conclusiones ambos tienen el derecho de conocer la metodología utilizada para llegar a tales números y saber los motivos de política pública que hace que se mantengan. El presente borrador del Código no cumple con tales propósitos.

En relación al Código y al Sistema de créditos contributivos integrados: ¿cuál es el coste fiscal total de tales leyes o programas si se incluyeran —además de la evaluación de créditos, estímulos monetarios y los subsidios o desembolsos— las tasas preferenciales, las deducciones especiales, las exenciones municipales y cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el fisco?

Recordemos que, por un lado, el borrador Código y según lo expuesto en el apartado (a) de la sección 6011.08 del Código llamado Informe Anual de Incentivos y Proceso Presupuestario, solo cuantificará y divulgará anualmente los beneficios contributivos y económicos de las siguientes tres categorías:

• Estímulos monetarios;
• Créditos contributivos; y, por último
• Subsidios o desembolsos.

Por otro lado, el borrador del Sistema de créditos contributivos integrados y según lo expuesto en el propio borrador de ley sólo se divulgará la cesión, venta o transferencia de créditos contributivos.

De esa manera ambas iniciativas, dejarían fuera del escrutinio público y de esta Asamblea Legislativa en su divulgación anual la parte más importante que se divide en las categorías de:

• Tasas preferenciales;
• Deducciones especiales;
• Exenciones municipales; y, por último
• Cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico.

Según la presentación del DDEC[9] en vistas públicas del pasado 26 de marzo ante la Cámara de Representantes:

1. El Código (P. del S. 1013) solo divulgaría entre $450-500 millones de un total de $7,462 millones que Puerto Rico gasta en incentivos contributivos de carácter económico.
2. El Sistema de créditos contributivos integrados (P. de la C. 1880) solo divulgaría aproximadamente $250 millones de un total de $7,462 millones que Puerto Rico gasta en incentivos contributivos de carácter económico.

Es decir, tanto el P. del S. 1013 como el P. de la C. 1880 excluirían en su divulgación anual presente y futura un volumen de incentivos económicos que, según los últimos datos del DDEC, asciende a unos $7,462 millones. De esta manera, se mantendría un gasto oculto —que paga el pueblo de Puerto Rico— de aproximadamente el 86% del presupuesto del Fondo General.

En el actual momento de crisis fiscal y de deuda que enfrentamos, al igual que es importante enviar un mensaje de transparencia para agilizar la llegada de los fondos federales de recuperación y reconstrucción, es, si cabe, todavía más importante que se despeje toda duda sobre la rendición de cuentas gubernamental ante el sector y los inversores privados. Más transparencia gubernamental se traduciría en mayor confianza empresarial y, como consecuencia, mayor certeza en el retorno de la inversión del sector privado. La divulgación parcial de los incentivos se traduciría en incertidumbre del retorno de la inversión de cualquier inversor privado. Y la incertidumbre, a su vez, podría acabar disuadiendo cualquier tipo de inversión privada local o extranjera. Puerto Rico, más que nunca, necesita el marco legal que favorezca la creación de capital local y la localización de capital del exterior con vocación de compromiso de largo plazo que dinamice su economía. Tanto el P. del S. 1013 como el P. de la C. 1880 tienen la oportunidad de ser ese marco legal, aunque las actuales propuestas, tanto del Código como del Sistema de créditos contributivos integrados, están muy alejadas de dicho propósito. Ocultar la divulgación en incentivos de casi el 86% del presupuesto del Fondo General perpetuará los errores del pasado y contribuirá todavía más a la aceleración de la depresión económica que ha acompañado a la Isla en la última década. Dicha confianza en la inversión privada local o extranjera empieza por la oportunidad histórica que tiene esta Comisión de garantizar que cualquier inversor privado tenga la seguridad de que las reglas de juego sean iguales para todo inversor que decida apostar por Puerto Rico. Así, instamos a esta Comisión a que incorpore en ambos borradores de ley la divulgación de, no tan solo los estímulos monetarios, créditos contributivos y subsidios o desembolsos sino además de las exenciones, exclusiones, deducciones, tasas preferenciales, diferimientos de obligaciones contributivas, acuerdos finales, decretos contributivos y cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico.

3)  Participación ciudadana – A través de este último y tercer enfoque, nos preguntamos sobre quién decide acerca de cómo se invierte el dinero que las puertorriqueñas y puertorriqueños pagan de sus bolsillos. ¿Cuál es el rol de la sociedad civil puertorriqueña en la confección y elaboración de las dos medidas que tenemos delante? La ciudadanía tiene derecho a saber para así poder participar de manera efectiva en estos procesos. La delegación del voto cada cuatro años en sus representantes, tanto de Cámara y Senado, no debe ser incompatible con la participación ciudadana en vistas públicas que, por un lado, permitan escuchar sus voces intercambiando ideas con los miembros de las agencias de gobierno y que, por otro lado, no se conviertan solamente en conversaciones entre los representantes de las agencias de gobierno y los miembros de esta Comisión. Para empezar, es importante que —preservando toda información de índole confidencial de cualquier contribuyente— todos los documentos producidos por el Gobierno de Puerto Rico sean públicos y de fácil acceso. Así, instamos a esta Comisión a que, por un lado y respecto al Código, incorpore como enmienda la divulgación pública del Informe Anual de Efectividad de Incentivos y del Reporte Presupuestario de Incentivos Económicos[10] que figuran en la página 15 del borrador del Código. Además, y para el Sistema de créditos contributivos integrados, instamos a esta Comisión a que también incorpore como enmienda la divulgación —a través de un reporte público anual— de cualquier transacción de cesión, venta o transferencia de créditos contributivos. Por último, solicitamos a esta Comisión que incorpore en ambos borradores de ley la instauración de un informe público de gastos fiscales y la divulgación de cualquier incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico para así promover que la ciudadanía participe y se pueda integrar de manera efectiva en el debate público.

De esta manera, sintetizamos nuestras cuatro recomendaciones:

1. Tanto la propuesta del Código como el borrador del Sistema de créditos contributivos integrados deberían ser capaces de incluir una evaluación de la totalidad de leyes de incentivos contributivos. Pedimos a esta Comisión que se incluya en el presente, en ambas iniciativas, un informe público de gastos fiscales que evalúe todas las leyes que otorguen exclusiones, deducciones, exenciones, tasas preferenciales, diferimientos de obligaciones contributivas, acuerdos finales, decretos contributivos y cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos para el Gobierno de Puerto Rico empezando por, pero no limitándose a, las 18 leyes que se excluyeron en el análisis del DDEC.
2. El presente Código debería poder justificar por qué se mantienen y se siguen incentivando leyes que totalizan un retorno negativo de la inversión de aproximadamente $222.5 millones sólo examinando estímulos monetarios, créditos contributivos y subsidios o desembolsos. Pedimos a esta Comisión que se evalúe para estos programas el coste adicional para el Gobierno de Puerto Rico y cuantifique en estas leyes y programas la pérdida de ingresos para el gobierno mediante estas leyes y programas a través de tasas preferenciales, deducciones especiales, exenciones municipales y cualquier otro incentivo contributivo que represente una pérdida de ingresos fiscales para el Gobierno de Puerto Rico.
3. Recomendamos a esta Comisión a que en ambos proyectos informen y divulguen anualmente la totalidad del gasto en incentivos o gastos fiscales y no deje fuera del escrutinio público ni de la propia Asamblea Legislativa la mayor parte de un gasto oculto que —según el propio borrador del Código— asciende a $7,462 millones al año, es decir aproximadamente el 86% del presupuesto del Fondo General.
4. Por último, solicitamos a esta Comisión que se haga público, por un lado y para el Código, el Informe Anual de Efectividad de Incentivos y el Reporte Presupuestario de Incentivos Económicos; y, por otro lado, y para el Sistema de créditos contributivos integrados, un informe anual de cualquier transacción de cesión, venta o transferencia de créditos contributivos.

Para concluir, la toma de decisiones a ciegas, entre otras causas, ha sido elemento determinante en la actual crisis fiscal, de deuda y de confianza que enfrenta la Isla. La ciudadanía, con sus impuestos, incentiva múltiples proyectos e iniciativas y debería tener constancia del total de lo que cuestan y del retorno económico y social de esa inversión. Un Código y un Sistema de créditos contributivos integrados transparentes y exhaustivos incluirían el coste fiscal total de todas las leyes y programas de incentivos contributivos en un informe público de gastos fiscales. En Espacios Abiertos proponemos que ambas iniciativas se comprometan a cuantificar y publicar un informe de gastos fiscales que ayude a la ciudadanía y a esta Asamblea Legislativa en sus tomas de decisiones. Esta Comisión tiene la oportunidad de hacer que, mediante la versión final de ambos proyectos, finalmente se divulgue, disemine, cuantifique y visibilice la totalidad de los gastos fiscales del Gobierno de Puerto Rico. Quedamos a su entera disposición para lograr estos objetivos.

Respetuosamente sometido,

Daniel Santamaría Ots
Analista Senior de Política Pública
Espacios Abiertos

 

[1] P. del S. 1013. 29 de mayo de 2018. Senado de Puerto Rico. “Código de Incentivos de Puerto Rico”.
[2] P. de la C. 1880. 5 de noviembre de 2018. Oficina de Servicios Legislativos. Asamblea Legislativa de Puerto Rico. “Ley de Transparencia de Transacciones de Créditos e Incentivos Contributivos”.
[3] Espacios Abiertos. “Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿dónde está nuestro dinero?”. 11 de mayo de 2017.
[4] Espacios Abiertos. “Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿dónde está nuestro dinero?”. 11 de mayo de 2017.
[5] Ibid., (4)
[6] Senado de Puerto Rico. P. del S. 1013. 29 de mayo de 2018. “Código de Incentivos de Puerto Rico”.
[7] Gobierno de Puerto Rico. Oficina de Gerencia y Presupuesto. “Presupuesto recomendado año fiscal 2018-2019”.
[8] Gobierno de Puerto Rico. Departamento de Desarrollo Económico y Comercio. 26 de marzo de 2019. “Nuevo Código de Incentivos”
[9] Gobierno de Puerto Rico. Departamento de Desarrollo Económico y Comercio. 26 de marzo de 2019. “Nuevo Código de Incentivos”
[10] Senado de Puerto Rico. P. del S. 1013. 29 de mayo de 2018. “Código de Incentivos de Puerto Rico”.

Imagínese que la Junta electa de su comunidad mediante un reglamento decide que de la cuota mensual de mantenimiento van a destinar dinero para incentivar a vecinos que quieran hacer proyectos de índole empresarial. Pasa el tiempo y le pregunta a la Presidenta de su Junta si le puede decir el progreso de los mismos: ¿qué tipo de negocio incentivaron al final? ¿cuánto dinero se les dió? ¿están teniendo éxito? La Presidenta dice que toda esa información es confidencial y que el reglamento de la comunidad es claro y que no se puede divulgar esa información. En un mundo ideal su Junta le brindaría toda la información que usted le preguntó sin reparos. En esa utopía la ciudadanía de Puerto Rico también podría saber dónde está el dinero que se invierte en programas que incentivan ciertas industrias y sectores del país.

Todos los días, los contribuyentes de Puerto Rico invierten en y apuestan por industrias, programas y proyectos de manera directa e indirecta. Cada exclusión, deducción, exención, crédito contributivo, tasa preferencial, diferimiento de obligaciones contributivas, acuerdo final y decreto contributivo que exime del pago de contribuciones a alguna empresa extranjera o local, la paga el pueblo de Puerto Rico. Por esta razón es un derecho saber a cuánto asciende la inversión pública en incentivos contributivos.