While the municipalities’ audited statements reflect a total of $539 million in unearned revenue from tax expenditures

San Juan, March 19, 2024 – The fourth and most recent Tax Expenditure Report published by the Treasury in Puerto Rico establishes that preferential rates and corporate exemptions constitute $22 billion of the $24 billion in tax expenditures reported in Puerto Rico and the trend continues to increase.

Against this backdrop, and considering the great weight of preferential treatment and tax exemptions for foreign corporations as an incentive to do business in Puerto Rico, Espacios Abiertos (EA) warns of the effect the Global Minimum Tax (GMT) that is being discussed around the world could have on the island’s economy.

On the other hand, Espacios Abiertos’ analysis presents, for the first time, a look at fiscal expenditures at the municipal level.

The non-profit, independent and non-partisan organization analyzed the official report titled Puerto Rico Tax Expenditures 2024 (PRTER) using the standards for audited statements of the Governmental Accounting Standards Board (GASB), which sets accounting and financial reporting standards for state and local administrations in the United States. It also analyzed the audited financial statements of the municipalities, in compliance with GASB 77, a standard that came into force December 31, 2015.

EA’s analysis highlights the need for greater transparency, detail, and granularity in the information about the impact of tax benefits, so that the report, says the report published by economist Daniel Santamaría Ots, director of research at EA.

“Our analysts found that the most recent tax expenditure report of the government of Puerto Rico lacks updated data, necessary for a thorough evaluation and cost-benefit analysis of each of the credits, exemptions and incentives granted,” said Wilmarí de Jesús, Open Space Analyst.  “Accurate information is essential for policymakers, government officials, and citizens to make informed and timely decisions. This ensures that the effects of tax exemption laws are properly assessed and that public resources are managed effectively and efficiently,” de Jesus said.

“Since 2022, Espacios Abiertos has insisted on the need to present PRTERs in an open data format that allows the analysis of these measures with complete, reliable and easy-to-process data,” said Santamaría Ots.

The federal budget law of 1974 defines tax expenditures as the loss of government revenue as a result of laws that reduce or even eliminate the normal tax liability of a group of taxpayers or some defined economic activity. This preferential treatment can take several forms, such as exclusions, exemptions, or special deductions that reduce taxable income; or there may be credits, decrees, deferrals, and special tax rates provided. By causing the reduction of government revenues, they are designated as “expenses” based on the premise that a dollar not entering the treasury is economically equivalent to a dollar of public spending, which is why the term “tax expenditures” is used.

 EA’s Findings on the PRTER 2024 Report

• 52% ($22,222.80 million) of the unearned income from tax expenses in 2021 corresponds to corporate contributions.
• In 2021, a total fiscal expenditure of $24,538.60 million was projected, with 67.28% ($16,510.50 million) going to economic development.
• In 2021, the government bet on indirect or tax expenditures over direct expenditures in areas such as economic development, retirement, and housing.
• In the 2024 PRTER, 61.46% of tax expenditures are estimated, showing an improvement over the 53.7% of the 2023 PRTER. However, Puerto Rico is still below the world median in terms of the share of tax expenditures for which estimates are provided.

EA’s Key Findings on Municipal Tax Expenditures

1. The lack of centralized visibility on tax expenditures at the municipal level compared to state-level reporting is highlighted. Currently, 54 of the 78 municipalities (69.23%) contain complete or partial estimates of tax expenditures.
2. At least $539,163,263 million in additional tax expenses to the $24,538 million identified in the PRTER 2024 are no longer accrued.
3. Of the $539.1 million of unearned income, at least $226.3 million (41.98%) is in personal property taxes, followed by $172.4 million (31.9%) in real property taxes.
4. State laws play a dominant role in enabling 86.84% of total tax expenditures, equivalent to $468,228,427 million.
5. The municipality of Carolina leads with $146,266,526 in unearned revenue, followed by Guayama with $59,580,476 and Vega Baja with $36,601,553.
6. In six cases (Guayama, Juana Díaz, Vega Baja, Carolina, Gurabo and Cidra) tax expenditures exceeded their municipal budget. In 11 cases, tax expenditures exceed 50% of the municipal budget.

EA Recommendations

• Legislate to ensure detailed annual reports on state and municipal tax expenditures that comply with standards and best practices, including specific information on tax exemptions granted, laws supporting them, and unearned income figures.
• Include detailed reports on tax expenditures in the government budget approval process so that legislators and government officials have solid information to make decisions on resource allocation and the continuation of tax breaks. In this way, transparency and effective fiscal management are promoted.
  • In 2023, the tax expenditure report was published on June 30, 2023, one day after the approval of the 2023-2024 budget by the Legislative Assembly, and six months after the deadline set by the Financial Oversight and Management Board for Puerto Rico for the Government’s Certified Fiscal Plan.
• Use up-to-date data in the estimation of fiscal expenditures for greater accuracy and actual effectiveness of the projections.
• Include municipal tax expenditures in all audited municipal statements, in accordance with the provisions of GASB 77.

“By ensuring that all the necessary data is available in the appropriate forms, we will be able to have detailed information on tax expenditures, which will result in better evaluations of the effectiveness of fiscal policies and that the necessary adjustments can be made,” conclude de Jesús.

In 2017, Espacios Abiertos began to insist on the need to know, disseminate and analyze fiscal expenditures in Puerto Rico. Between 2018 and 2019, it took a case to the Supreme Court seeking disclosure of these expenses. In September of 2019, for the first time, the government of Puerto Rico published a report on tax expenditures, something that the federal government, the states, and many countries had done since the 1970s. To date, four fiscal expenditure reports have been published in Puerto Rico, titled Puerto Rico Tax Expenditure Reports (PRTER). 

Access the report’s English version here.

Ante ese panorama,  y al considerarse el gran peso que tienen los tratos preferenciales y exenciones contributivas a corporaciones foráneas como incentivo para hacer negocio en Puerto Rico,  Espacios Abiertos (EA) alerta sobre el efecto que podría tener para la economía de Puerto Rico el Impuesto Mínimo Global (GMT, Global Minimum Tax) que se discute alrededor del mundo.  

Por otra parte, el análisis de Espacios Abiertos presenta por primera vez una mirada a los gastos fiscales a nivel municipal.

Acceda aquí el análisis e informe más reciente (versión en español) preparado por Wilmarí de Jesús, analista de política pública de Espacios Abiertos.  Para el resumen de hallazgos oprima este enlace.  For the English version of the Report, access this link.

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Para su análisis, EA toma como base el informe que publica Hacienda,  titulado en inglés Puerto Rico Tax Expenditures 2024 (PRTER) y  los estándares para estados auditados que establece la Governmental Accounting Standards Board (GASB)      –organización independiente que establece las normas de contabilidad e información financiera para las administraciones estatales y locales de Estados Unidos.   Además, en lo que respecta a los gastos fiscales de los municipios, toda vez que estos no son parte del PRTER, EA toma la información de los estados financieros auditados de todos los municipios que procuran cumplir con GASB 77, estándar que entró en vigor a partir del 31 de diciembre de 2015.

Aún con los avances que ha representado la publicación del PRTER desde 2019 y el cumplimiento de la mayoría de los municipios con GASB 77,  todavía existe necesidad de mayor transparencia, detalle y granularidad en la información sobre el impacto fiscal de los beneficios contributivos.  Particularmente, para lograr una evaluación minuciosa y el correspondiente análisis de costo-beneficio de cada uno de los créditos, exenciones e incentivos otorgados.  La información precisa es esencial para que los legisladores, funcionarios gubernamentales y ciudadanos puedan evaluar y tomar decisiones informadas y oportunas respecto de la política fiscal y la administración efectiva del presupuesto y recursos de Puerto Rico. 

Además, desde 2022 EA ha insistido en la necesidad de presentar los PRTER en un formato de datos abiertos que permita el análisis de estas medidas con datos completos, confiables y de fácil procesamiento.  No obstante el reto que ha representado el formato de publicación, EA se ha dado a la tarea de vaciar la información sobre los más de 400 tipos de gastos incluidos en el PRTER, en unos paneles de datos interactivos que facilitan la búsqueda de cualquier persona.  Los paneles interactivos se pueden acceder aquí. 

¿Qué son los gastos fiscales o tributarios? 

La ley de presupuesto federal de 1974 (Congressional Budget Act of 1974) define los gastos fiscales (tax expenditures) como la pérdida de ingresos que tiene el gobierno como resultado de leyes que reducen o hasta eliminan la responsabilidad contributiva normal de un grupo de contribuyentes o de alguna actividad económica definida.

Este trato preferencial puede tomar varias formas; como las exclusiones, exenciones o deducciones especiales que reducen los ingresos sujetos a contribución, o bien pueden ser créditos, decretos, diferimientos y tasas contributivas especiales dispuestas.

Al causar la reducción de los ingresos gubernamentales se designan como “gastos” bajo la premisa de que un dólar que deje de ingresar al fisco es económicamente equivalente a un dólar de gasto público, por eso se usa el término “gastos tributarios”.  

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Los hallazgos de EA sobre el PRTER 2024 y gastos fiscales del gobierno central: 

El 72.52% ($22,222.80 millones) de los ingresos no devengados por gastos tributarios en 2021 corresponden a contribuciones de corporaciones. 

En 2021 se estimó un gasto fiscal total de $24,538.60 millones, siendo el 67.28% ($16,510.50 millones) destinado al área de desarrollo económico.

En 2021 el gobierno apostó a los gastos indirectos o tributarios sobre los gastos directos en áreas como desarrollo económico, retiro y vivienda.

En el PRTER 2024, se estiman el 61.46% de los gastos tributarios, mostrando una mejora respecto al 53.7% que presentaba el PRTER 2023. No obstante, Puerto Rico aún se encuentra por debajo de la mediana mundial en términos de la proporción de gastos tributarios para los cuales se proporcionan estimaciones. 

Principales hallazgos de EA sobre los gastos tributarios municipales:

1. Se destaca la falta de visibilidad centralizada sobre los gastos tributarios a nivel municipal en comparación con los informes a nivel estatal. Actualmente, 54 de los 78 municipios (69.23 %) contienen estimados completos o parciales de los gastos tributarios. 
2. Municipios dejan de devengar al menos $539,163,263 millones por concepto de gastos tributarios adicionales a los 24,538 millones identificados en el PRTER 2024.
3. De los $539.1 millones de ingresos no devengados, al menos $226.3 millones (41.98%) corresponden a impuestos a la propiedad mueble, seguido de $172.4 millones (31.9%) por impuestos a la propiedad inmueble.
4. Las leyes estatales desempeñan un papel dominante al habilitar el 86.84% del total de gastos tributarios, equivalente a $468,228,427 millones.
5. El municipio de Carolina lidera con $146,266,526 en ingresos no devengados, seguido por Guayama con $59,580,476 y Vega Baja con $36,601,553. 
6. En seis casos (Guayama, Juana Díaz, Vega Baja, Carolina, Gurabo y Cidra) los gastos tributarios superan su presupuesto municipal. En 11 casos, los gastos tributarios sobrepasan el 50% del presupuesto municipal.

Recomendaciones de EA 

Aprobar una ley para garantizar los informes anuales detallados sobre los gastos tributarios, tanto a nivel estatal como a nivel municipal, que cumplan con los estándares y mejores prácticas, incluyendo información específica de las exenciones fiscales concedidas, las leyes que las respaldan y las cifras de ingresos no devengados. (A nivel de la Asamblea Legislativa se han presentado y aprobado proyectos de ley a esos efectos, sin embargo éstos han sido vetados por el Ejecutivo).

Incluir informes detallados sobre gastos tributarios en el proceso de aprobación del presupuesto gubernamental a fin de que oportunamente los legisladores y funcionarios gubernamentales cuenten con información sólida para tomar decisiones sobre la asignación de recursos y la continuación de las exenciones fiscales. De esta manera se promueve la transparencia y una gestión fiscal efectiva.

• • En 2023, el informe de gastos tributarios fue publicado el 30 de junio de 2023, un día después de la aprobación del presupuesto 2023-2024 por la Asamblea Legislativa, y seis meses después del plazo establecido por la Junta de Control Fiscal para el Plan Fiscal Certificado del Gobierno.

Utilizar datos actualizados en la estimación de gastos fiscales para mayor precisión y efectividad real de las proyecciones. 

La incorporación de los gastos tributarios municipales en todos los estados auditados municipales, conforme a lo establecido por el GASB 77.

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Espacios Abiertos comenzó en el 2017 a insistir en la necesidad de conocer, divulgar y analizar los gastos fiscales en Puerto Rico. Entre 2018 y 2019 llevó un caso hasta el Tribunal Supremo procurando la divulgación de estos gastos.  En septiembre de 2019 por primera vez el gobierno de Puerto Rico publicó un informe de gastos tributarios, algo que hacía el gobierno federal, los estados y muchos países desde la década de los 70.  Hasta hoy en Puerto Rico se han publicado cuatro informes de gastos fiscales, titulados en inglés Puerto Rico Tax Expenditures Reports (PRTER).  

Al asegurar que se tienen todos los datos necesarios en las formas apropiadas con información detallada sobre los gastos tributarios, redundará en mejores evaluaciones sobre la efectividad de las políticas fiscales y que se puedan realizar oportunamente, los ajustes necesarios.

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